Acórdão nº 06429/02 de Supremo Tribunal Administrativo, 29 de Junio de 2004

Resumen

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I - A concessão de incentivos financeiros, baseia-se na apresentação dos respectivos projectos apresentados pelos candidatos ao financiamento, segundo os critérios estabelecidos no art. 8 do Dec.-Lei n.194/80, de 16 de Junho (quando aplicável) em que a resultante é definida por uma determinada pontuação através da qual se avaliam os objectivos económicos a prosseguir e a medida dos incentivos financeiros a conceder. II - Estabelecendo-se naquela norma uma pontuação mínima a partir da qual haverá concessão de incentivos, a não obtenção daquela pontuação, no desenvolvimento do projecto financiado, determinar a caducidade dos incentivos concedidos nos termos do art. 43 do citado diploma legal, sendo competente para decretar a autenticidade dos incentivos financeiros, nos termos daquele preceito, o Ministro das Finanças que pode delegar no respectivo Secretário de Estado aquela competência. III- Só a falta de indicação, directa ou por remissão, da pontuação obtida ou atribuída na verificação (negativa, no caso) do cumprimento dos objectivos do projecto, constitui deficiência de fundamentação de facto que impede o administrado de controlar a correcta avaliação do projecto e, consequentemente, também, a validade do novo acto que, destruindo os efeitos do acto de atribuição condicionada dos incentivos, ordena a respectiva restituição com juros. Constitui, portanto, vício de forma que inquina o acto, e fundamenta a anulação - arts. 124 e 125 do CPA. IV- O acto impugnado não independe dos actos que o precedem, devendo ser vistos conjuntamente, porque se a recorrente analisar o conteúdo do acto em conjunto com os elementos que lhe serviram de suporte, a fundamentação do acto tributário resulta cristalina, sem ambiguidades, obscuridades, ou qualquer contradição. E face à falta ou insuficiência da notificação, podia a recorrente requerer nova notificação com a fundamentação ou outros requisitos que hajam sido omitidos e/ou pedir a passagem de certidão que os contenha. V- Atento o teor das informações e anexos que estiveram na base do acto impugnado, onde são pormenorizadamente descritas as situações relevantes e referidas as disposições legais violadas, é de considerar estarem observadas as exigências legais de fundamentação (cfr. artº e 125.º do CPA). VI- A falta de comunicação dos fundamentos da decisão não se confunde com a falta de fundamentação do acto, sendo que enquanto esta constitui vício que invalida o acto administrativo e é susceptível de determinar a sua anulação, desde que pedida dentro dos prazos legais para o efeito, aquela, porque se situa já no exterior do acto, apenas poderá diferir o início do prazo para o recurso, desde que observado o disposto no art. 31º da LPTA. VIII- A manutenção dos incentivos fiscais e financeiros está dependente da verificação de um conjunto de requisitos estabelecidos nos artºs. 6º e 8º do DL nº 194/80, estando o regime comprovativo da realização dos investimentos que são causa e justificação daqueles incentivos regulado na Portaria nº 229/86, de 21 de Maio. IX.- O Decreto-Lei n.° 194/80, de 19 de Junho, estabeleceu uma pluralidade de incentivos fiscais tendo em vista estimular o interesse na aplicação dos capitais mediante a realização de investimentos em actividades ou situações consideradas essencialmente relevantes para o desenvolvimento económico, segundo três vectores expressamente consignados, a saber, sector económico (qualificado como de interesse de especial relevo para o desenvolvimento), localização do empreendimento (tendo em visto o desenvolvimento regional) e a produtividade (o aspecto dinâmico da obtenção do melhor efeito na produção do rendimento ou riqueza socialmente útil). X.- Sendo de grande amplitude tais incentivos - abrangendo impostos sobre o património, impostos sobre importações de equipamentos e impostos sobre o rendimento - obviamente que cada um desses incentivos se reportava a realidades concretas, na natureza e no tempo, ficando integralmente realizados e definitivamente aplicados quando ocorressem os factos ou realidades de investimento e quanto aos efeitos que na política subjacente àquele diploma se procuravam obter. XI.- Para a verificação e controlo de tais investimentos, a lei estabelecia um meio eficaz, maxime o do n.° 2 do art.° 43.° do supra citado Decreto-Lei, que ordenava aos serviços competentes a verificação, no prazo de 2 anos (art.° 14.°), da efectiva realização do empreendimento nos termos e condições do despacho da consagração de adesão ao regime do SIII. XII.- Manifestamente que é insustentável a violação de lei quando resulta dos autos que em várias fases deste processo de controlo foi considerado que a situação jurídica do incentivo fiscal não estava verificada e consolidada pois a entidade decidente procedeu com o máximo rigor na atribuição da pontuação final inferior ao limite mínimo estabelecido na lei, pedindo e obtendo a confirmação, por parecer de uma entidade estranha à DGCI, mas tutelar relativamente ao sector empresarial em que se integra a recorrente, Direcção - Geral da Indústria, que em nada objectou à caducidade dos incentivos provisoriamente concedidos. XIII.- É a concepção objectiva a aceite pelo artº 334º do Código Civil, de harmonia com a qual há abuso do direito sempre que o titular exerce com manifesto excesso dos limites impostos pela boa-fé, pelos bens costumes, ou pelo fim económico ou social desse direito. XIV.- A figura do abuso de direito surge como uma forma de adaptação do direito à evolução da vida. Por um lado, servindo como válvula de escape a situações que os limites apertados da lei não contemplam por forma considerada justa pela consciência social em determinado momento histórico, por outro evitando que observada a estrutura formal do poder que a lei confere, se exceda manifestamente os limites que se devem observar, tendo em conta a boa fé e o sentimento de justiça em si mesmo. XV.- A jurisprudência tem exigido que o exercício do direito tenha sido feito em termos clamorosamente ofensivos da Justiça e, nessa medida, o abuso do direito equivalerá à falta de direito, obtendo-se os efeitos que se produziriam se alguém praticasse um acto que não pode realizar. XVI.- Tal situação não se verifica na situação em que a Administração ponderou todos os elementos que, nas diversas oportunidades concedidas à recorrente, a lei elegia como determinantes para a concessão definitiva dos benefícios, prevenindo mesmo a alteração das circunstâncias alegada pela recorrente, sendo impertinente afirmar-se que agiu com manifesto excesso dos limites impostos pela boa-fé, pelos bens costumes, ou pelo fim económico ou social do seu direito. XVII.- O acto provisório pelo qual são concedidos incentivos fiscais e financeiros nos termos do dec-lei n° 194/80, de 19/06, fica sujeito a condição resolutiva -art° 43°-, só se consolidando a partir do momento em que se verificam as condições e objectivos esperados do investimento realizado. XVIII.- Não está legalmente previsto um prazo limite para a Administração considerar verificada, ou não, tal condição. XIX.- A declaração de caducidade prevista no n° 3 do referido normativo tem efeitos retroactivos e só com a verificação da condição ficam definidos a situação jurídica respectiva e direitos decorrentes. XX.- E o prazo de caducidade do direito à liquidação dos impostos devidos nos termos da al. b) daquele n° 3 só começa a correr com a declaração de caducidade dos respectivos benefícios, por só então tal direito poder ser exercido - art° 329° do Cód. Civil - e o facto tributário se concretizar ou complementar - artº 33° do CPT. XXI.- Ora, se é provisório o acto pelo qual são concedidos incentivos fiscais e financeiros nos termos do Dec-Lei n.º 194/80, de 19/06, porque fica sujeito a condição resolutiva - artº 43º -, só se consolidando a partir do momento em que se verificam as condições e objectivos esperados do investimento realizado, não pode afirmar-se, como o faz a recorrente, que aquele acto foi constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos e/ou dele resultaram, para a Administração, obrigações legais ou direitos irrenunciáveis. XXII.- É que, à luz da al. b) do nº 1 do artº 140º do CPA, a referência à irrevogabilidade de actos constitutivos de direitos e interesses legalmente protegidos equivale a dizer que são irrevogáveis os actos administrativos que investem o seu titular numa posição jurídica estável e consistente e que, após a prática daqueles, deixou de ser protegida apenas em função dos interesses públicos que estão directamente na origem da sua constituição (reflexa), passando a ser vistos como bens dignos de uma protecção substantiva própria, Nessa linha, tais actos só poderão considerar-se irrevogáveis na parte em que a posição jurídica em que investiram o particular já se aproxima, afinal, de um verdadeiro direito, já se subjectivou concretamente na esfera jurídica de alguém. Assim, o acto recorrido não revogou direitos ou interesses da recorrente que se hajam constituído na sua esfera por acto anterior. XXIII.- Tão pouco o acto recorrido se traduziu na revogação de acto criador de obrigações ou de direitos irrenunciáveis da Administração, pois por esta e por via da concessão dos benefícios, não foram discricionariamente assumidos, antes por imposição legal tinha a obrigação de revogar um acto (provisório) em virtude da não verificação das condições na lei determinadas. XXIV.- O instituto da caducidade neste diploma previsto, como em geral, tem na sua base o interesse da certeza e segurança jurídicas, sem atender à inércia do titular do direito pelo que, sendo possível afirmar a conformidade do conteúdo do acto recorrido com as normas legais porque os pressupostos realmente existentes, impunham a decisão administrativa com o sentido da aqui em causa, inexistindo, na verdade, vícios de forma e de violação da lei no acto recorrido, não se justificando a sua anulação, não se vê como é sustentável a violação dos convocados princípios e a consequente inconstitucionalidade do artº 43º do DL nº 194/80. XXV.- Considerando que a concessão dos questionados incentivos financeiros e fiscais, se baseia na apresentação dos respectivos projectos apresentados pelos candidatos ao financiamento, segundo os critérios estabelecidos no art. 8 do Dec.-Lei n.194/80, de 16 de Junho (quando aplicável) em que a resultante é definida por uma determinada pontuação através da qual se avaliam os objectivos económicos a prosseguir e a medida dos incentivos financeiros a conceder; que estabelecendo-se naquela norma uma pontuação mínima a partir da qual haverá concessão de incentivos, a não obtenção daquela pontuação, no desenvolvimento do projecto financiado, determina a caducidade dos incentivos concedidos nos termos do art. 43 do citado diploma legal, sendo competente para decretar a autenticidade dos incentivos financeiros, nos termos daquele preceito, o Ministro das Finanças que pode delegar no respectivo Secretário de Estado aquela competência e que o acto provisório pelo qual são concedidos incentivos fiscais e financeiros nos termos do dec-lei n° 194/80, de 19/06, fica sujeito a condição resolutiva - art° 43° -, só se consolidando a partir do momento em que se verificam as condições e objectivos esperados do investimento realizado, a intervenção da AT nos termos já descritos, manifestamente que não consubstancia a violação dos princípios da igualdade, da justiça e da proporcionalidade. XXVI.- Havendo sido mencionados e apreciados os elementos novos suscitados pela recorrente, não ocorre vício de procedimento por não terem sido tomados em conta os elementos novos suscitados na audição da contribuinte contra o que dispõe o nº 6 do artº 60º da LGT. XXVII.- De resto, a falta de apreciação dos elementos factuais ou jurídicos novos invocados pelos interessados constituirá vício de forma, por deficiência de fundamentação, susceptível de levar à anulação da decisão do procedimento, sendo certo que, aquando da análise do fundamento da falta de fundamentação, também invocado pela recorrente, foram referidos todos esses elementos como forma de sustentar a inverificação de tal vício. XXVIII.- Estando em causa, pelo menos em parte, «impostos abolidos» nos termos do nº 2 do artº 5º do De. Lei nº 398/98, de 17 de Dezembro, que aprovou a Lei Geral Tributária ( LGT ) e, assim, tendo sido ultrapassado o prazo prescricional em relação a essas obrigações, estaremos face a uma situação em que as liquidações acabam sendo atingidas por via da obrigação tributária originária estar prescrita, situação aliás compreensível, na harmonia do sistema tributário, pois que não teria qualquer sentido estar-se em sede de impugnação e/ou recurso a avançar com a apreciação contenciosa de uma liquidação cuja originária obrigação tributária se encontra prescrita, devendo assim ser sentenciada em sede de execução fiscal caso esta exista e em que a inutilidade da lide será, pois, patente. XXIX.- Desta forma, parece resultar claro que a AT deve declarar as obrigações tributárias em causa prescrita, com todas as consequências legais, v.g. relativamente a eventual execução fiscal instaurada e, consequentemente, julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide à luz do disposto no art.°287 º, alínea e) do C.P.C., "ex vi" dos artº s. 2.° do C.P.P.T. e da L.G.T., sendo que, só não se declara a mesma neste recurso por falta de elementos, falta que, assim, não prejudicava o conhecimento do objecto do recurso.

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Extracto

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Acórdão nº 06429/02 de Supremo Tribunal Administrativo, 29 de Junio de 2004

ACORDA-SE, EM CONFERÊNCIA, NA 2ª SECÇÃO DO TCA SUL: 1.- T....., SA, com os sinais dos autos, interpôs para o STA recurso contencioso de anulação do despacho, do Senhor Ministro das Finanças datado de 10 de Junho de 2001, que declarou caducidade de incentivos fiscais concedidos à recorrente, pelos fundamentos expressos no requerimento inicial que se dá por reproduzido.

O STA declarou-se hierarquicamente incompetente em razão do autor do acto, vindo os autos a ser remetidos a este TCA a requerimento da recorrente.

Após Vista inicial ao EMMP, a entidade recorrida respondeu remetendo o processo instrutor, após o que as partes vieram alegar concluindo a recorrente do seguinte modo: 1.- O despacho Recorrido não se apresenta fundamentado, não havendo qualquer enumeração dos motivos de facto ou de direito que fundamentaram a decisão.

2. Não existe igualmente no despacho recorrido qualquer remissão para qualquer outro parecer ou informação.

3. Não se permite, nestes termos, "reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade que decide1 - neste sentido, cfr. Ac. do S.T.A. de 9 de Fevereiro de 1993, in Ac. Dout.

n° 379, pág. 764; Ac. do S.T.A. - 1a Secção, de 28 de Abril de 1994, In Ac. Dout. rP 402, pág. 629; Ac. da 1a Secção do S.T.A. de 14 de Junho de 1984, Rec. no 16.271.

4. O despacho recorrido sofre, nestes termos, do vício de falta de fundamentação.

5. Acresce ainda que o despacho recorrido padece ainda do vício de violação de lei, na medida em que o método utilizado para cálculo da pontuação atingida pela Recorrente foi mal efectuado pelos serviços da D.G.C.L, tendo a recorrente atingido o coeficiente pretendido.

6. O despacho recorrido viola, por outro lado, o n° 5 do art° 43° do SIII, na medida em que os incentivos deveriam ter sido mantidos ou reajustados, posto que se verifica, sem margem para dúvidas, que o eventual incumprimento (que não se aceita) nunca poderia ser imputável à Recorrente.

7. Na verdade, conforme resulta demonstrado dos autos, existiu uma alteração relevante das circunstâncias existentes à data da tomada de decisões estratégicas de desenvolvimento da empresa, e que foram determinantes de tais decisões, não imputável à empresa, pelo que sempre o presente despacho constituiria um verdadeiro abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium.

8. Por outro lado, o despacho recorrido é ainda ilegal por violação de lei de fundo (no caso, o art° 140° n° l al. c) do C.P.A.), posto que foram cumpridas, pela empresa, todas as condições de que depende a concessão de benefícios.

9. Por outro lado ainda, verifica-se que o próprio artigo 43° do Decreto-lei n° 194/80 é inconstitucional por violação dos princípios de certeza e segurança jurídicas que decorrem do Estado de Direito, seja do artigo 2° da C.R.P.

10. 0 despacho recorrido é ainda ilegal por violação do princípio da irrevogabilidade de actos constitutivos de direitos, nos termos do art° 140° do Código de Procedimento Administrativo.

11. Sendo, por outro lado, ilegal por violação directa dos princípios constitucionais da Justiça, Igualdade e Proporcionalidade, consagrados nos art°s. 13° e 272° da C.R.P..

12- Por último, verifica-se existir vício de procedimento, na medida em que a recorrente, no âmbito do direito de audição prévia, juntou diversos documentos, bem como manifestou a sua disponibilidade para conjuntamente com os serviços, cooperar na análise e discussão dos factos por si expostos, não se fazendo qualquer referência a tais factos novos no despacho recorrido, o que conduz à anulação da decisão.

13. 0 despacho recorrido deve, assim, ser anulado, por violar os artigos 21° e 22° do C.P.T., da al. e) do n° l do art°.

124° do CPA, em conjugação com o n° 2 do art. 125° do mesmo diploma, e ainda do art. 268° no 3 da CRP, o n° 3 do art° 8°, o n° 5 do art° 12°, o art° 41° e o artº 43° do Decreto-lei n° 194/80, o art0 140° do Código de Procedimento Administrativo, o n° 4 do art° 12° do Estatuto dos Benefícios Fiscais, os art°s. 13° e 272° da Constituição da República Portuguesa, e ainda o disposto no art° 60° da Lei Geral Tributária.

Termos em que entende que deve ser concedido provimento ao presente recurso, assim se fazendo JUSTIÇA! A entidade recorrida, depois de demonstrar a inverificação dos vícios de forma e de substância que são assacados ao acto recorrido, termina a suas alegações concluindo que deve ser negado provimento ao presente recurso contencioso.

O EMMP pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso por considerar que o despacho recorrido respeita integralmente os requisitos de fundamentação e forma exigidos pelos artºs. 122 a 125 do CPA, resulta legitimada a caducidade dos incentivos financeiros e fiscais, improcede a argumentação da irrevogabilidade do acto de concessão de acordo com o nº 1 do artº 140 nº 1 do mesmo Código e também não ocorre vício de procedimento pois foram dadas as oportunidades para apresentação das condições necessárias...

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