Acórdão nº 0250/11 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 21 de Junho de 2011
| Magistrado Responsável | FERNANDA XAVIER |
| Data da Resolução | 21 de Junho de 2011 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I- RELATÓRIO B… com os sinais dos autos, veio interpor recurso de revista excepcional, ao abrigo do artº150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul proferido nos autos a fls. 403 e segs. que, concedendo provimento aos recursos interpostos para aquele Tribunal, pela contra-interessada C…, SA e pela entidade demandada IEFP, IP, revogou a sentença do TAC de Lisboa, que julgara procedente a presente acção administrativa de contencioso pré-contratual e anulara o acto de exclusão da proposta da Autora, ora recorrente, no concurso público nº 20092100693, para aquisição, integração de sistemas de gestão de fluxos e atendimento a utentes e televisão corporativa nos centros de emprego do IEPF, declarara inválido o contrato entretanto celebrado e condenara o R. a admitir a referida proposta e, consequentemente, a reiniciar os actos do concurso a partir de tal fase.
A recorrente termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:
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O presente recurso interposto do douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19 de Janeiro de 2011, que concedeu provimento aos recursos jurisdicionais interpostos da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente a acção proposta pela Recorrente; B) A presente acção submete a julgamento duas questões jurídicas fundamentais, decididas no douto Acórdão recorrido em violação dos preceitos legais aplicáveis: (i) prevendo o Código dos Contratos Públicos, no n.º 2 do seu artigo 132.º, a possibilidade de o programa do concurso fixar um valor abaixo do qual as propostas de preço apresentadas serão consideradas de valor anormalmente baixo, e estabelecendo o n.º 1 do seu artigo 71.º, para os casos em que o programa do concurso não proceda àquela indicação e em que seja fixado um preço base, um critério supletivo de aferição daquilo que deverá ser considerado como preço anormalmente baixo, em que circunstâncias deverá entender-se como validamente afastado, no programa do concurso, aquele critério supletivo? ou, quando não se entenda afastado aquele critério, qual a extensão da protecção que deve ser conferida aos concorrentes que, efectivamente induzidos em erro pela entidade adjudicante quanto à indicação do limite abaixo do qual o preço é tido como anormalmente baixo, apresentam propostas desacompanhadas de justificação para o preço apresentado?; e C) (ii) Ainda que se considere, por um lado, que não foi afastado pela entidade adjudicante, no Programa do Concurso, o critério supletivo estabelecido no n.º 1 do artigo 71.º do Código dos Contratos Públicos, e, por outro, que a posição do concorrente que, induzido em erro quanto ao que seria considerado como preço anormalmente baixo, não merece qualquer tipo de protecção especial, deverá entender-se que da conjugação do estabelecido na alínea d) do n.º 1 do artigo 57.º com o que dispõe a alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º, ambos do Código dos Contratos Públicos, resulta, necessariamente, que a falta de apresentação de justificação do preço logo com a proposta implica a exclusão automática da proposta, sem outras formalidades para além da audiência prévia dos interessados, ou, ao contrário, e atentos, designadamente, os princípios da degradação das formalidades essenciais em não essenciais e da proporcionalidade, deve considerar-se que, nestes casos, os proponentes devem ainda ser chamados a prestar esclarecimentos sobre o preço apresentado, nos termos do n.º 3 do artigo 71.° do Código dos Contratos Públicos, e, uma vez aceites as justificações, devem as respectivas propostas ser admitidas e avaliadas? D) Atentos os requisitos estabelecidos no n.º 1 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos quanto à admissão do recurso de revista e a densificação que deles é feita pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo (cfr., a este propósito, a decisão citada supra, no ponto 5.), mostra-se evidente o cumprimento do critério da importância fundamental das questões jurídicas em apreço: E) A solução para as questões colocadas implica indagações interpretativas complexas, que não se bastam com a pura e simples análise da letra da lei; F) Não dispensando a aplicação das normas que regem os concursos públicos a consideração dos princípios gerais aplicáveis a estes procedimentos, consubstanciam operações de alguma complexidade a compatibilização daquelas normas e daqueles princípios, quando o resultado da aplicação das primeiras colide com os segundos ou quando estes possam determinar a desconsideração dos efeitos daquelas; G) Especificamente quanto à primeira questão elencada, importando determinar qual a forma que deve revestir a indicação do limite do preço anormalmente baixo no programa de concurso, quando a lei não seja clara a este respeito, e saber qual a extensão da protecção que deve ser conferida aos concorrentes quando se deva concluir que a actuação da entidade adjudicante, embora insusceptível de relevar para efeito de fixação do limite do preço anormalmente baixo, induz os concorrentes em erro, potenciando uma situação em que em causa possa estar em causa a violação dos princípios da boa fé e da colaboração entre a Administração e os seus destinatários, a apreciação a efectuar não se compadece com a mera análise da letra da lei, impondo-se o confronto entre lei, resultados pretendidos e, uma vez mais, princípios gerais da contratação pública aplicáveis; H) Finalmente, atento o âmbito de aplicação subjectivo e objectivo do Código dos Contratos Públicos, é frequente, desejável e genericamente obrigatório para um grande número de entidades, públicas e privadas, o cumprimento dos procedimentos pré-contratuais estabelecidos na sua Parte II, sendo recorrentemente suscitadas, portanto, questões que se relacionem com a fixação do preço base do concurso, a fixação do limite abaixo do qual a proposta de preço é considerada anormalmente baixa e os casos de exclusão das propostas, comuns a todo o tipo de procedimentos, quer sigam a tramitação do ajuste directo, quer a do concurso público; I) Nesta medida, também o "sub-requisito" relativo à capacidade de expansão da controvérsia encontra aqui preenchimento; J) Quanto à invocada violação das normas jurídicas aplicáveis por parte do douto Acórdão recorrido: em violação do que se estabelece nos artigos 71.º, n.º 1, alínea b), e 132.º, n.º 2, do Código dos Contratos Públicos, não considerou afastado, pela indicação efectuada na metodologia de avaliação das propostas anexa ao Programa do Concurso e que dele faz parte integrante, o critério supletivo estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 71.º do Código dos Contratos Públicos; K) Sendo o critério de aferição da "anormalidade" do preço constante do n.º 1 do artigo 71.º meramente supletivo em relação à possibilidade de a entidade adjudicante estabelecer um critério diferente no programa do concurso, verifica-se, no caso vertente, que no modelo de avaliação das propostas a entidade adjudicante classificava com o valor mais elevado as propostas de valor igualou inferior a € 700.000,00, assim afastando o critério supletivo; L) Seria um absurdo que a uma proposta cujo preço, segundo o entendimento dos Recorrentes, se apresentasse como "normal", nunca pudesse ser atribuída a pontuação mais elevada no respectivo factor de avaliação, reservando-se tal pontuação a propostas que, apresentando um preço considerado como "anormalmente baixo", fossem, ainda assim, admitidas pelo Júri; M) A Entidade adjudicante, quando elaborou os documentos do Concurso, esclareceu, à partida, que não seria considerado como anormalmente baixo aquele valor, facto que determinou na Recorrente a fundada convicção de que foi pretendido afastar o critério supletivo constante do n.º 1 do artigo 71.º do Código dos Contratos Públicos, admitindo-o logo como normal; N) Nesta medida, e porquanto deverá ser entendido como afastado pela entidade adjudicante o critério supletivo de aferição do "preço anormalmente baixo", não sendo aplicável às propostas do valor em causa a obrigação de apresentação de justificação, foi ilegal a exclusão da proposta da Recorrente, violando o douto Acórdão recorrido, que manteve aquele acto em vigor na ordem jurídica, os artigos 57.º, n.º 1, alínea d), 71.º, n.º 1, 132.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, alínea d), do Código dos Contratos Públicos; O) Sendo certo que não se estabelece no Programa do Concurso um valor exacto abaixo do qual se considera o preço como "anormalmente baixo", a verdade é que, ao atribuir uma pontuação a uma proposta de preço de € 700.000,00, o Programa de Concurso fixou um valor que a Entidade adjudicante se auto-vinculou a considerar como não constituindo preço anormalmente baixo; P) O legislador, no n.º 2 do artigo 132.º do Código dos Contratos Públicos, admite não apenas o estabelecimento de um preço específico aquela peça concursal, mas também outras soluções, como o seja a indicação de uma percentagem sobre valor base ou, como sucede no presente caso, a inclusão de uma disposição da qual resulte que considerará como "normal" determinada proposta de preço que, à luz do critério supletivo, seria tida como "anormal"; Q) Ainda que assim não fosse, se vale o entendimento, de que a menção efectuada na metodologia de avaliação das propostas não constituía forma válida de afastar o critério supletivo e de fazer a indicação do limite da anomalia do preço, então a questão colocar-se-á, não ao nível da validade da actuação da Recorrida - que, à luz do ali estabelecido, foi induzida a entender que uma proposta de €700.000,00 não constituiria uma proposta de valor anormalmente baixo -, mas no domínio da validade da própria peça do concurso - que, de acordo com aquele entendimento, violaria o estabelecido no n.º 2 do artigo 132.º, fazendo a indicação do limite à margem do que ali se estipula ou, no mínimo, atenta a susceptibilidade...
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