Acórdão nº 041891 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 24 de Abril de 2002
| Magistrado Responsável | JOÃO BELCHIOR |
| Data da Resolução | 24 de Abril de 2002 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA).
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RELATÓRIO O MUNICÍPIO DE ALMADA, recorre para este Supremo Tribunal da Resolução do Conselho de Ministros nº. 5/97 - RCM - (publicada no DR, I Série-B, de 14 de Janeiro) que ratificou parcialmente o Plano Director Municipal de Almada - PDM - , imputando-lhe vicios de forma e de violação de lei.
Notificado o Primeiro Ministro - E.R.- para os fins do art.º 43.º da LPTA, veio oferecer a sua resposta de fls. 67 e segs. através da qual, e depois de invocar a ilegitimidade do recorrente, sustenta a improcedência do recurso.
Cumprido o disposto no n.º 1 do art.º 54.º da LPTA, o recorrente veio aos autos defender a improcedência da aludida questão da ilegitimidade, o mesmo tendo feito o Exm.º Magistrado do M.º P.º que para o efeito teve vista nos autos.
Através do acórdão interlocutório de fls. 115-119, foi desatendida a referida questão prévia, ordenando-se o prosseguimento dos autos.
Notificados os intervenientes processuais para produzirem alegações, ao final da sua alegação, formulou o recorrente as seguintes conclusões: I - O atraso e circunstâncias da prática do acto recorrido
a) O acto recorrido, por praticado com injustificável e injustificada delonga - de anos! - coenvolvendo a inibição de o recorrente proceder à regulamentação, na totalidade e, ainda hoje, parcialmente, dos destinos e regime do uso, ocupação e transformação do solo municipal, violou o princípio da autonomia local b) (vertido nos arts. 6°, 65°, n° 4, 237°, nº. 2, 239° e 242° da CRP) designadamente, na sua dimensão de garantia institucional, com o inerente regime, idêntico ao dos direitos, liberdades e garantias; b) Acresce que, essa delonga foi decorrendo em circunstâncias relevantes, designadamente: - as que culminaram, numa primeira fase na Resolução nº 100/95, pretextando a violação do PDM da área da REN sendo notório que (1) a autoridade recorrida não podia, necessariamente, desconhecer que não delimitara a REN concelhia e que (2) afronta o senso comum e a mera lógica que o PDM - todo o PDM! - pudesse violar a REN; - não obstante essas evidências que, aliás, implícitas mas inequívocas reconheceu, a Resolução nº 25/96, limitar-se-ia a revogar a Resolução nº 100/95 no prazo de resposta a recurso de anulação desta interposto, sem proferir qualquer decisão sobre o PDM, bem podendo e devendo fazê-lo, mormente à luz da preocupação de celeridade expressa em diversificadas medidas legislativas, e ainda nos termos e com os fundamentos com que viria a emitir o acto recorrido; c) Com a referida delonga, nas circunstâncias expostas, o acto recorrido violou, além do princípio da autonomia local, também o princípio da boa fé (art. 6º, al. a) do CPA); II - A natureza do controlo d) Ao proceder às exclusões da ratificação - a qualquer das exclusões a que procedeu, sublinha-se - o acto recorrido fê-lo por motivos que exorbitam do controlo de mera legalidade, pelo que violou o art.243º nº1 da CRP ou aplicou a alínea c) do nº 2 do art.16º do DL nº 69/90, em interpretação inconstitucional; III - As exclusões, individualmente consideradas e) Ao excluir da ratificação a área da Margueira (1ª parte dos nºs 2 e 3 da Resolução nº 5/97), a pretexto do disposto no nº 4 da Portaria nº 343/95, do Ministro das Finanças, o acto recorrido invocou acto nulo, por proferido em matéria alheia às atribuições do seu autor (art. 133º nº2, al. b) do CPA), pelo que violou os nºs 2, al. c) e 3 do art. 16º do DL nº 69/90; f) Sem conceder em relação a quanto se concluiu em d): mesmo a tese que recusa à ratificação a natureza de acto de tutela de mera legalidade não comporta, seguramente, um acto nulo como parâmetro de aferição da (in)compatibilidade ou (des)articulação do PDM, pelo que o acto recorrido sempre traduziria violação dos nºs 2, al. c) e 3, do art. 16º, do DL nº 69/90; g) Em todo o caso, e ainda nessa tese, ao substituir-se ao recorrente na sua competência dispositiva sobre o destino que o PDM atribuiu ao solo da área da Margueira, para impor a sua própria opção quanto ao destino do mesmo solo - cuja "urbanização" se propõe, mesmo, partilhar com entidade privada! - o acto recorrido sempre teria violado o princípio da autonomia local; h) Mas mais! A violação do princípio da autonomia local seria tanto mais flagrante quanto é certo que, ao pretender substituir-se ao recorrente na opção pelo destino daquela área, o acto recorrido o fez por inequívoca motivação de índole financeira, vultosa, embora, mas de todo alheia ao ordenamento do território; i) Finalmente, como quer que se entenda a natureza da ratificação, e ainda que o disposto em nº 4 da sempre referida Portaria n° 343/95 relevasse da índole de instrumento planificatório e não constituísse acto nulo, e nem um nem outro é o caso, o certo é que quanto nele se contém não assume dimensão inter ou supramunicipal, pelo que, também deste modo, foram violados os nºs 2, al. c) e 3 do art. 16° do DL n° 69/90; j) Ao excluir da ratificação os terrenos da área do PIA (2ª. parte dos nºs 2 e 3 da Resolução recorrida), com fundamento no programa cujo regime se conteve no DL n° 164/93, de 7 de Maio, cuja caducidade ocorreu em 31/12/96 ( seu art. 16°, nº 1 ), o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos, pelo que incorreu em violação de lei; k) Atenta a sua caducidade, o mesmo programa não pode ser parâmetro de aferição do PDM, pelo que foi violado o art. 16°, nºs 2, al. c) e 3 do DL n° 69/90; l) Se é certo que o referido DL n° 164/93 ressalvou a continuação dos empreendimentos já concursados, também o regulamento do PDM, no seu art. 21º - excluído da ratificação - fez depender de acordo com o IGAPHE a urbanização nessa área pelo que, nessa parte, o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos ou, sem conceder, padece de vício de forma; m) Sem conceder, as invocadas desactualização do PIA e anunciada conveniência da sua revisão, embora acompanhadas da alusão a uns genéricos equipamentos e a uns não revelados projectos, não permitem a compreensão da fundamentação, pelo que o acto recorrido sempre teria incorrido em vício de forma (art. 125° do CPA); n) De novo sem conceder em relação a quanto imediatamente antecede quer em relação à conclusão d), quer a invocada desactualização do PIA, quer a futura revisão não consentem que por uma e/ou outra seja aferida a (in)compatibilidade ou (des)articulação do PDM pelo que, nesta parte, o acto recorrido sempre teria violado o art. 16°, nos 2, al. c) e 3 do DL n° 69/90; o) Ao excluir da ratificação o art. 8° do PDM, relativo aos terrenos do - Alfeite (nº 4 da Resolução recorrida), com o exclusivo fundamento numa hipotética ampliação, inteiramente conjectural, o acto recorrido incorreu em vício de forma (art. 125° do CPA) ou, sem conceder - e sempre sem prejuízo de quanto se concluiu em d) - nunca tal conjectura poderia ter-se como incluída na previsão do art. 16°, nos 2, al. c) e 3 do DL nº 69/90, que o acto recorrido sempre teria violado.
IV - A omissão da audição prévia p) Quer o itinerário da elaboração e aprovação do PDM, pelo município, quer o da ratificação, pelo Governo, se traduzem em procedimentos autónomos, cada um com as suas diversas e próprias fases de iniciativa, instrução e decisão, esta consubstanciada no respectivo acto administrativo final (art. 120° do CPA), de autoria diversa - a Assembleia Municipal e o Conselho de Ministros, respectivamente; q) O município recorrente é, pois, titular da posição substantiva que se traduz no interesse em ver ratificado, e quanto antes, o PDM cuja elaboração e aprovação através dos seus próprios órgãos, lhe incumbe; r) A terminologia usada nos arts 100º e segs. e 8° do CPA ("interessados" e, mesmo, "particulares") traduz mera simetria com o paradigma da relação jurídica administrativa, tal como deficientemente "pensada" pelo CPA (art. 54°), mas de modo algum excludente dos interessados nos "procedimentos públicos", ou de hetero iniciativa pública (no caso, do município recorrente), como de há muito esclareceu consagrada doutrina; s) O acto recorrido, proferido sem audição prévia do interessado recorrente, e sem que dela tenha havido prévia dispensa, violou o disposto nos arts 8° e 100° e segs. do CPA.
À referida alegação foi junto o parecer de fls. 147-233.
A Entidade Recorrida contra-alegando, formulou as seguintes conclusões: 1.
Da Constitucionalidade da alínea c) do nº 2 do art. 16° Decreto-Lei nº. 69/90.
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Tem a autoridade recorrida como improcedente a alegação do recorrente segundo a qual a alínea c) do n° 2 do art. 16° do Decreto-Lei n°69/90 seria inconstitucional, porque permitiria o exercício sobre os PDM de uma tutela de mérito que violaria as competências regulamentares municipais e o disposto no nº 1 do art. 242° da CRP ( antigo art. 243°) que apenas admitiria uma tutela estadual de legalidade sobre as autarquias.
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Com efeito a ratificação prevista no nº 16° do mesmo diploma é um acto misto, já que envolve quer uma tutela de legalidade, ao abrigo do nº 1 do art. 242° da CRP , quer um controlo de mérito, traduzido numa curadoria de interesses supramunicipais em matéria urbanística.
Este duplo controlo exerce-se de acordo com o disposto no n° 4 do art. 65° da CRP , e, antes da revisão constitucional de 1997, com a alínea a ) do n° 2 e nº 4 do mesmo artigo.
Sendo o referido preceito legal conforme com a Constituição não é defensável invocar a inconstitucionalidade consequente da Resolução sindicada que o tem como fundamento.
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Carácter ordenador do prazo legal para a ratificação do PDM e respeito pelo princípio da "Boa Fé".
A) Revestindo o prazo para ratificação previsto no n° 7 do art. 16° do Decreto-Lei nº 69/90, caracter meramente ordenador, inexiste para a sua inobservância pela resolução impugnada, qualquer sanção jurídica que predique a sua ilicitude.
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Muito menos é possível retirar da sua inobservância, como pretende o recorrente, qualquer lesão ao princípio da boa fé.
Desde o início das sua...
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