Acórdão nº 047310 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 15 de Fevereiro de 2007
| Magistrado Responsável | CÂNDIDO DE PINHO |
| Data da Resolução | 15 de Fevereiro de 2007 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA I- Relatório A... , casado, residente em ... , Paderne, 8200 Albufeira, recorreu contenciosamente do despacho nº 23 090-C/2000 do Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas que declarou a utilidade pública de, entre outras, uma parcela de terreno sua para a construção da A2 - Auto Estrada do Sul, Sublanço São Bartolomeu de Messines - VLA.
Ao acto imputava os vícios de violação de lei, concretamente: - do artº 55º do CPA (artº 8º da pi); - dos arts. 95º e 8º do CPA e 267º, nº 5, da CRP (artº 10º da pi); - dos arts. 96º e 97º do CPA (artº 11º da pi); - do artº 10º do Código das Expropriações (arts 11º e 12º da pi); - dos arts. 9º, 20º e 22º do PDM de Albufeira (artº 15º da pi); - dos arts. 7º, nº 4, al. a) e 13º, nº 2, al. a), do Plano Regional do Ordenamento do Território-Algarve (artº 16º a 18º da pi); - do artº 9º, nº 4, al. c) do PDM de Albufeira (artº 19º da pi); - do artº 4º do DL nº 93/90, de 19/03 (artº 21º da pi); - da secção II do DL nº 236/98, de 01/08 (artº 24º da pi); da Directiva Habitats nº 92/43/CEE (artº 25º da pi); do DL nº 516/71, de 22/11 (artº 26º da pi); - do DL nº 19/93, de 23/01 e artº 2º, nº 2 da Lei nº 11/87, de 7/04 (artº 27º da pi); - dos arts. 11º e 14º do Código das Expropriações (artº 29º e 30º da pi).
E ainda vícios de forma, por: - falta de fundamentação (artº 13º da pi); e - falta de audiência dos interessados - artº 100º do CPA - (artº 28º da pi); Em consequência, pede a declaração de nulidade do acto ou a sua anulação.
* Respondeu o Secretário de Estado das Obras Públicas (fls. 50) e contestou a recorrida particular, Brisa-Auto-Estradas de Portugal, S.A., (fls. 65 e sgs.), ambos se batendo pelo improvimento ao recurso.
* Oportunamente, o recorrente apresentou as suas alegações (fls. 221/271), que concluiu da seguinte maneira (fls. 299/304): «1ª Apesar de a declaração de utilidade pública constituir um dos mais importantes actos que ocorrem na dinâmica da relação jurídico-expropriativa, esse acto não pode ser considerado o acto constitutivo desta relação, na medida em que a sua prática pressupõe a prática de actos anteriores e a adopção de alguns sub-procedimentos anteriores autonomizados no Código das Expropriações de 1999, designadamente no artº 10º (resolução de expropriar), no artº 11° (tentativa de aquisição pelo Direito Privado) e no artº 12º (obtenção da declaração de utilidade pública).
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A aplicação do Código do Procedimento Administrativo à Resolução de Expropriar (um acto administrativo e um procedimento administrativo) resulta da própria natureza jurídico-administrativa desse acto e procedimento e de a sua prática, no âmbito de uma actividade materialmente administrativa, implicar o exercício de poderes de autoridade -artigos 1 °, 2°, nºs. 3, 5, 6 e 7, e artº 120º do CPA.
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É absolutamente irrelevante a tese da Recorrida Particular em torno impugnação unitária e da falta de "definitividade" e "executoriedade" da Resolução de Expropriar, pois o objecto do presente recurso contencioso é a declaração de utilidade pública da parcela em apreço e não a resolução de expropriar. Esta só releva neste recurso, no âmbito dos fundamentos que o Recorrente imputa ao acto recorrido (participação procedimental), pelo facto de a (in)validade do acto impugnado depender da (in)validade dos actos/sub-procedimentos que o precederam e prepararam, não obstante aqueles actos (por exemplo a resolução de expropriar) poderem padecer de vícios próprios, obviamente destacáveis.
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O direito de audiência dos interessados estabelecido no CPA aplica-se a todos os procedimentos administrativos, mesmo que especialmente regulados (artº 2°, n° 7, do CPA), pelo que é indubitável que a Resolução de Expropriar e todo o procedimento expropriativo subsequente e tendente à Declaração de Utilidade pública estão submetidos ao regime dos artº 55° e 100° do CPA, pois implicam o início de um procedimento administrativo e envolvem a prática de actos material e formalmente administrativos.
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Assim, o acto impugnado é inválido por violar os princípios da audiência dos interessados e da participação procedimental: a) A Entidade Recorrida decidiu declarar a utilidade pública da parcela do Recorrente na sequência da resolução de expropriar da Brisa sem que se tenha comunicado por qualquer forma ao Recorrente o início do respectivo procedimento, designadamente o que se encontra regulado no artº 10° do CE, o que deveria ter sucedido antes de ter sido adoptada a resolução de expropriar, dado não estarem em causa matérias secretas ou confidenciais. Deste modo, o acto sub judice deverá ser declarado nulo ou anulado por manifesta violação dos arts. 7°, 8° e 55° do CPA e 267°, n° 5, da Constituição.
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Porque a Brisa não notificou o Recorrente para a avaliação prevista no artº 10°, n° 4, do CE, resultaram violados, para além dos referidos na alínea anterior, os arts. 96° e 97° do CPA e 62°, n° 2, da Constituição, nos termos dos quais os interessados têm direito à indicação de um perito para acompanhar essa avaliação e de aí apresentarem quesitos a que o perito indicado pela Brisa deveria ter respondido.
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Por outro lado, a Brisa deveria ter cumprido as exigências estabelecidas no CPA relativamente à referida avaliação, das quais se destacam, desde logo, a indicação da data, hora e local em que teve início a diligência e a identificação do perito designado para o efeito, o que efectivamente não fez, pelo que se violou, além das normas referidas na alínea anterior, o artigo 95° do CPA.
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Importa referir, ainda, que, concluída a instrução e antes de ser praticado o acto recorrido, o Recorrente não foi notificado para se pronunciar sobre todos os elementos constantes do processo, designadamente sobre o próprio projecto de decisão, e requerer as diligências complementares que se mostrassem convenientes, violando-se assim, para além dos referidos na alínea anterior, os arts. 100° e ss. do CPA.
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- Contrariamente ao aduzido pela Brisa, a audiência prévia não estava dispensada, nos termos do artº 103°, n° 1, alínea a), do CPA, por se estar em presença de uma situação de urgência, pois ao tempo da prática dos actos que antecederam e prepararam a decisão recorrida, nenhum órgão da Administração Pública havia declarado a urgência desta expropriação, pelo que não poderia ser a Brisa (sociedade comercial que visa o lucro) a determinar a urgência da actividade administrativa que ela própria desenvolve e que condiciona os termos do procedimento administrativo legalmente estabelecidos. Por outro lado, a Brisa e a Entidade Recorrida nunca fundamentaram nos termos legalmente exigidos (artº 125° do CPA -fundamentação expressa, de facto e de direito, clara, suficiente e congruente) a urgência deste específico projecto e da concreta expropriação destas parcelas, limitando-se a invocar genericamente uma norma jurídica que prevê essa urgência, de uma forma geral e abstracta: o artº 103° do CPA consubstancia uma urgência material e não meramente formal, sendo sempre necessário demonstrar na situação real e concreta que não é possível satisfazer as exigências procedimentais, o que não aconteceu por qualquer forma na presente situação.
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Dado que o acto impugnado afecta a posição jurídico-patrimonial do Recorrente, designadamente o direito fundamental de propriedade privada, tinha necessariamente de ser fundamentado, de facto e de direito, com clareza, suficiência e congruência (artº 125° do CPA), em particular (i) quanto aos efeitos jurídicos ablativos que a sua execução determinará, (ii) quanto à localização do projecto na propriedade do Recorrente, (iii) quanto à urgência que declara e (iv) quanto à autorização de posse administrativa a que procede. Deste modo, foram violados os artigos 124° e 125° do CPA , artº 268°, n° 3, da Constituição e artº 15°, n° 2, do Código das Expropriações, o que determina a nulidade do acto recorrido (artº 133°, n° 2, alínea d), do CPA) ou, pelo menos, a respectiva anulação.
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- O acto impugnado viola o Plano Director Municipal de Albufeira e o Plano Regional de Ordenamento do Território para o Algarve, pelo que é nulo (cfr. artº 103° do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro). Na verdade, a) A parcela expropriada do Recorrente encontra-se localizada na freguesia de Paderne onde, por força do disposto no artº 1 °, n° 1, do Anexo I ao PDM de Albufeira, são proibidas quaisquer obras de construção que alterem as características desta localidade, designadamente, construção de vias de comunicação; b) as expropriações determinadas pelo acto impugnado para a execução desta auto-estrada abrangem diversas áreas classificadas como Reserva Ecológica Natural (REN), sendo alguns terrenos expropriados qualificados pelo Plano Director Municipal de Albufeira como zona de protecção de recursos naturais, integrada nos espaços de recursos naturais e de equilíbrio ambiental (arts. 9° e 22° do seu Regulamento), sendo certo que o referido PDM não prevê para este local a construção de qualquer infra-estrutura desta natureza.
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o acto impugnado determina ainda a expropriação de terrenos para a construção desta auto-estrada numa zona de recursos naturais e de equilíbrio ambiental que, nos termos do artº 7°, n° 4, a), do PROT -Algarve, é classificada como zona imperativa de protecção aos sistemas aquíferos e a zona onde se situa a parcela expropriada está integrada na Zona de Protecção ao Aquífero Querença -Silves.
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o traçado do sublanço S. Bartolomeu de Messines VLA atravessa uma das zonas do Aquífero Querença -Silves com nível de infiltração máxima, pelo que nos termos do artº 9°, n° 6, c), do PDM de Albufeira, estão proibidas quaisquer acções que criem riscos de contaminação dos aquíferos.
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Não tendo sido o Plano Director Municipal de Albufeira nem o PROT-Algarve objecto de qualquer revisão ou alteração nesse sentido nos termos dos arts. 93º e ss. do Decreto-Lei n° 380/99, de 22 de Setembro, obrigam nos exactos termos em que vigoram -caso contrário seria de...
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