Acórdão nº 0829/13 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 03 de Outubro de 2013

Magistrado ResponsávelSÃO PEDRO
Data da Resolução03 de Outubro de 2013
EmissorSupremo Tribunal Administrativo (Portugal)

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório O MUNICÍPIO DO PORTO recorre para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 14 de Março de 2013, que revogou a decisão do TAF do Porto, “datada de 14 de Dezembro de 2012, que, no âmbito do procedimento cautelar instaurado contra o MUNICÍPIO do PORTO, indeferiu o incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida”.

No acórdão sob recurso entendeu-se: “ (…) o disposto no art.º 128.º, ns. 1 e 2 do CPTA é aplicável nas providências relativas a procedimentos de formação de contratos previstas no art.º 132º do CPTA, uma vez que se aplica a toda e qualquer situação em que seja pedida a suspensão de eficácia de um acto administrativo, incluindo os actos praticados no âmbito de procedimentos relativos à formação de contratos (os chamados procedimentos pré contratuais).

(…) Vejamos agora se o facto de já ter sido outorgado o contrato com a contra interessada "B…………, SA" impede o funcionamento da previsão dos ns.1 e 2 do art.º 128.º do CPTA, no sentido da entidade administrativa ficar impedida de proceder continuar a proceder na execução de actos subsequentes à outorga do contrato.

E, também, nesta parte, entendemos que a razão está com a recorrente.

Além do mais, porque, na petição da providência cautelar, apresentada em 17/9/2012, pediu, em 1.º lugar, a suspensão do acto de adjudicação e, depois, se ainda não tivesse sido celebrado o contrato - o que só veio acontecer em 24/9/2012 - a abstenção da sua prática; e ainda se o contrato já tivesse sido celebrado, a suspensão de eficácia dos efeitos desse contrato, ou seja, os actos de execução subsequentes.

Ou seja, atenta a proibição de executar decorrente dos ns. 1 e 2 do art.º 128.º do CPTA, a autoridade adjudicante deveria, com a citação - altura em que recebeu o duplicado do requerimento - desde logo, impedir, com urgência, que se proceda ou continuem a proceder à execução do acto, o que não era obstáculo o facto de entretanto (depois da entrada da pi, mas antes da citação) ter celebrado o contrato.

Assim, se não lhe estava vedada a celebração do contrato, pois que o recebimento do duplicado do requerimento cautelar foi posterior, estava vedado que se procedesse ou continuasse a proceder a actos de execução desse contrato.

*Impõe-se, nesta consonância, o deferimento do pedido de ineficácia dos actos de execução indevidos, praticados, em execução do acto de adjudicação/contrato, posteriormente à data da citação, ou seja, depois de 27/9/2012.”.

Tendo decidido: “- conceder provimento ao recurso e assim revogar a decisão recorrida; - deferir o pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevidos.” O MUNICIPIO DO PORTO terminou a motivação do recurso com as seguintes conclusões (quanto ao mérito) “(…) B) DO OBJECTO DO RECURSO I. O direito da contratação pública nacional, quer material, quer processual, vincadamente enraizado e enformado no direito europeu, está construído de forma a potenciar a impugnabilidade do acto de adjudicação em detrimento do contrato, em virtude de se considerar: a) Por um lado, que a emergência do vínculo contratual aporta uma estabilidade e segurança à esfera jurídica das partes que exige e merece uma tutela judicial diferente da que é dispensada num momento em que existe apenas a adjudicação; e, b) Por outro lado, por se entender que a reacção contenciosa antes de o contrato ter sido celebrado permitirá corrigir as ilegalidades que eventualmente tenham sido cometidas.

  1. A proibição de celebrar o contrato e de prosseguir a sua execução resultante do artigo 128.º do CPTA só se concretiza no caso de a citação da providência de suspensão de eficácia do acto de adjudicação ocorrer antes da assinatura do contrato, porquanto: a)a adjudicação esgota os seus efeitos com a celebração do contrato; b)este preceito só tem a virtualidade de suspender os efeitos de actos administrativos e não de contratos.

  2. A aceitação da aplicação do artigo 128.° às providências pré-contratuais deve significar apenas e tão só que a proibição de executar ou prosseguir execução se refere aos actos administrativos praticados no seio do procedimento pré-contratual.

  3. Desta feita, para evitar a celebração do contrato, os proponentes preteridos devem requerer a providência de suspensão de eficácia do acto de adjudicação durante o prazo de stand still (artigo 104.°, n.º 1. al. a) do CCP); caso contrário, sujeitar-se-ão à contingência de o contrato já ter sido celebrado antes de a entidade requerida ter sido citada.

  4. Uma vez assinado o contrato e iniciada a respectiva execução sem que a entidade requerida tenha sido citada para deduzir oposição no âmbito de um procedimento cautelar em que seja pedida a suspensão de eficácia do acto de adjudicação, o requerente da providência, para obter o efeito pretendido, terá de aguardar pela decisão de mérito a proferir pelo Tribunal, não podendo prevalecer-se de um efeito automático, que dispensa qualquer valoração e ponderação por parte do Juiz (para além da que está subjacente ao despacho liminar).

  5. O Acórdão Recorrido, ao considerar, numa situação em que a citação da entidade adjudicante ocorreu depois de celebrado o contrato, que o artigo 128.° do CPTA tem a virtualidade de fazer suspender automaticamente a execução do contrato, violou de forma clamorosa e ostensiva o mencionado preceito legal, uma vez que o seu âmbito objectivo de aplicação se restringe a actos administrativos, não incluindo, por isso, os contratos.

  6. A extensão do âmbito de aplicação do artigo 128.° do CPTA ao contrato vulnera ainda o artigo 9.° do Código Civil que impõe uma interpretação das normas legais com um mínimo correspondência com a letra da lei.

A Recorrida – A…………, S.A. contra-alegou, terminando a motivação com as seguintes conclusões: “(…) DO EFEITO A ATRIBUIR AO RECURSO H) Quer a doutrina, quer a jurisprudência, apontam, claramente, no sentido de ser atribuído efeito devolutivo aos recursos interpostos de decisões respeitantes a providências cautelares e não apenas "aos recursos interpostos de decisões respeitantes à adopção (ou não) de providências cautelares." I) Por identidade de razão, o efeito devolutivo do recurso deve considerar-se aplicável às decisões relativas ao incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução praticados após a notificação à autoridade requerida do pedido de suspensão de eficácia.

  1. Como observa VIEIRA DE ANDRADE, estamos aqui perante uma providência cautelar secundária, que se destina a assegurar a utilidade da providência de suspensão de eficácia que tinha sido requerida e relativamente à qual valem as mesmas razões que, nos termos do artigo 143.°, n.º 2, justificam a atribuição de um efeito meramente devolutivo.

  2. Em suma: o efeito a atribuir ao recurso de revista só pode ser meramente devolutivo, por tal efeito decorrer de uma imposição legal (cfr. art. 143.°, n.º 2, do CPTA).

    DO OBJECTO DO RECURSO L) O artigo 128.° do CPTA determina claramente as situações em que a prática de actos de execução não é indevida e, como tal, é permitida, mormente, mediante a apresentação de resolução fundamentada por parte da entidade administrativa, in casu, o ora Recorrente.

  3. Sucede que, no caso dos autos, o Recorrente não emitiu a resolução fundamentada que lhe permitia executar o contrato celebrado na sequência do acto de adjudicação, o qual foi atempadamente impugnado por se reputar ilegal.

  4. Ora, não tendo o Recorrente apresentado a Resolução Fundamentada a que se refere o número 1 do artigo 128.° do CPTA, tal como é entendido unanimemente pela doutrina e jurisprudência nacionais, a execução do acto administrativo deveria manter-se vedada até haver decisão final sobre o pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo o que, até ao momento, não sucedeu.

  5. Por conseguinte, os actos de execução do acto administrativo identificados nos presentes autos não poderiam deixar de ter sido considerados indevidos, à luz do preceituado no art. 128.°, n.º 3, do CPTA e, dessa forma, proibindo-se a sua prática por desrespeitadores da proibição de execução do acto consagrada no mesmo artigo.

  6. Não obsta a tal entendimento a circunstância de o contrato administrativo ter sido celebrado em momento anterior ao do conhecimento da existência da presente providência.

  7. De igual modo, não tem qualquer cabimento afirmar que o acto suspendendo já se encontra executado, porquanto, se assim fosse, a razão de ser da apresentação das providências cautelares subjacentes aos presentes autos ter-se-ia de considerar já sem valor e inútil, o que não é, de todo, o caso.

  8. Na verdade, mesmo que se considerasse o acto de adjudicação...

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