Acórdão nº 0829/13 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 03 de Outubro de 2013
Magistrado Responsável | SÃO PEDRO |
Data da Resolução | 03 de Outubro de 2013 |
Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório O MUNICÍPIO DO PORTO recorre para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 14 de Março de 2013, que revogou a decisão do TAF do Porto, “datada de 14 de Dezembro de 2012, que, no âmbito do procedimento cautelar instaurado contra o MUNICÍPIO do PORTO, indeferiu o incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida”.
No acórdão sob recurso entendeu-se: “ (…) o disposto no art.º 128.º, ns. 1 e 2 do CPTA é aplicável nas providências relativas a procedimentos de formação de contratos previstas no art.º 132º do CPTA, uma vez que se aplica a toda e qualquer situação em que seja pedida a suspensão de eficácia de um acto administrativo, incluindo os actos praticados no âmbito de procedimentos relativos à formação de contratos (os chamados procedimentos pré contratuais).
(…) Vejamos agora se o facto de já ter sido outorgado o contrato com a contra interessada "B…………, SA" impede o funcionamento da previsão dos ns.1 e 2 do art.º 128.º do CPTA, no sentido da entidade administrativa ficar impedida de proceder continuar a proceder na execução de actos subsequentes à outorga do contrato.
E, também, nesta parte, entendemos que a razão está com a recorrente.
Além do mais, porque, na petição da providência cautelar, apresentada em 17/9/2012, pediu, em 1.º lugar, a suspensão do acto de adjudicação e, depois, se ainda não tivesse sido celebrado o contrato - o que só veio acontecer em 24/9/2012 - a abstenção da sua prática; e ainda se o contrato já tivesse sido celebrado, a suspensão de eficácia dos efeitos desse contrato, ou seja, os actos de execução subsequentes.
Ou seja, atenta a proibição de executar decorrente dos ns. 1 e 2 do art.º 128.º do CPTA, a autoridade adjudicante deveria, com a citação - altura em que recebeu o duplicado do requerimento - desde logo, impedir, com urgência, que se proceda ou continuem a proceder à execução do acto, o que não era obstáculo o facto de entretanto (depois da entrada da pi, mas antes da citação) ter celebrado o contrato.
Assim, se não lhe estava vedada a celebração do contrato, pois que o recebimento do duplicado do requerimento cautelar foi posterior, estava vedado que se procedesse ou continuasse a proceder a actos de execução desse contrato.
*Impõe-se, nesta consonância, o deferimento do pedido de ineficácia dos actos de execução indevidos, praticados, em execução do acto de adjudicação/contrato, posteriormente à data da citação, ou seja, depois de 27/9/2012.”.
Tendo decidido: “- conceder provimento ao recurso e assim revogar a decisão recorrida; - deferir o pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevidos.” O MUNICIPIO DO PORTO terminou a motivação do recurso com as seguintes conclusões (quanto ao mérito) “(…) B) DO OBJECTO DO RECURSO I. O direito da contratação pública nacional, quer material, quer processual, vincadamente enraizado e enformado no direito europeu, está construído de forma a potenciar a impugnabilidade do acto de adjudicação em detrimento do contrato, em virtude de se considerar: a) Por um lado, que a emergência do vínculo contratual aporta uma estabilidade e segurança à esfera jurídica das partes que exige e merece uma tutela judicial diferente da que é dispensada num momento em que existe apenas a adjudicação; e, b) Por outro lado, por se entender que a reacção contenciosa antes de o contrato ter sido celebrado permitirá corrigir as ilegalidades que eventualmente tenham sido cometidas.
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A proibição de celebrar o contrato e de prosseguir a sua execução resultante do artigo 128.º do CPTA só se concretiza no caso de a citação da providência de suspensão de eficácia do acto de adjudicação ocorrer antes da assinatura do contrato, porquanto: a)a adjudicação esgota os seus efeitos com a celebração do contrato; b)este preceito só tem a virtualidade de suspender os efeitos de actos administrativos e não de contratos.
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A aceitação da aplicação do artigo 128.° às providências pré-contratuais deve significar apenas e tão só que a proibição de executar ou prosseguir execução se refere aos actos administrativos praticados no seio do procedimento pré-contratual.
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Desta feita, para evitar a celebração do contrato, os proponentes preteridos devem requerer a providência de suspensão de eficácia do acto de adjudicação durante o prazo de stand still (artigo 104.°, n.º 1. al. a) do CCP); caso contrário, sujeitar-se-ão à contingência de o contrato já ter sido celebrado antes de a entidade requerida ter sido citada.
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Uma vez assinado o contrato e iniciada a respectiva execução sem que a entidade requerida tenha sido citada para deduzir oposição no âmbito de um procedimento cautelar em que seja pedida a suspensão de eficácia do acto de adjudicação, o requerente da providência, para obter o efeito pretendido, terá de aguardar pela decisão de mérito a proferir pelo Tribunal, não podendo prevalecer-se de um efeito automático, que dispensa qualquer valoração e ponderação por parte do Juiz (para além da que está subjacente ao despacho liminar).
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O Acórdão Recorrido, ao considerar, numa situação em que a citação da entidade adjudicante ocorreu depois de celebrado o contrato, que o artigo 128.° do CPTA tem a virtualidade de fazer suspender automaticamente a execução do contrato, violou de forma clamorosa e ostensiva o mencionado preceito legal, uma vez que o seu âmbito objectivo de aplicação se restringe a actos administrativos, não incluindo, por isso, os contratos.
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A extensão do âmbito de aplicação do artigo 128.° do CPTA ao contrato vulnera ainda o artigo 9.° do Código Civil que impõe uma interpretação das normas legais com um mínimo correspondência com a letra da lei.
A Recorrida – A…………, S.A. contra-alegou, terminando a motivação com as seguintes conclusões: “(…) DO EFEITO A ATRIBUIR AO RECURSO H) Quer a doutrina, quer a jurisprudência, apontam, claramente, no sentido de ser atribuído efeito devolutivo aos recursos interpostos de decisões respeitantes a providências cautelares e não apenas "aos recursos interpostos de decisões respeitantes à adopção (ou não) de providências cautelares." I) Por identidade de razão, o efeito devolutivo do recurso deve considerar-se aplicável às decisões relativas ao incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução praticados após a notificação à autoridade requerida do pedido de suspensão de eficácia.
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Como observa VIEIRA DE ANDRADE, estamos aqui perante uma providência cautelar secundária, que se destina a assegurar a utilidade da providência de suspensão de eficácia que tinha sido requerida e relativamente à qual valem as mesmas razões que, nos termos do artigo 143.°, n.º 2, justificam a atribuição de um efeito meramente devolutivo.
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Em suma: o efeito a atribuir ao recurso de revista só pode ser meramente devolutivo, por tal efeito decorrer de uma imposição legal (cfr. art. 143.°, n.º 2, do CPTA).
DO OBJECTO DO RECURSO L) O artigo 128.° do CPTA determina claramente as situações em que a prática de actos de execução não é indevida e, como tal, é permitida, mormente, mediante a apresentação de resolução fundamentada por parte da entidade administrativa, in casu, o ora Recorrente.
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Sucede que, no caso dos autos, o Recorrente não emitiu a resolução fundamentada que lhe permitia executar o contrato celebrado na sequência do acto de adjudicação, o qual foi atempadamente impugnado por se reputar ilegal.
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Ora, não tendo o Recorrente apresentado a Resolução Fundamentada a que se refere o número 1 do artigo 128.° do CPTA, tal como é entendido unanimemente pela doutrina e jurisprudência nacionais, a execução do acto administrativo deveria manter-se vedada até haver decisão final sobre o pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo o que, até ao momento, não sucedeu.
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Por conseguinte, os actos de execução do acto administrativo identificados nos presentes autos não poderiam deixar de ter sido considerados indevidos, à luz do preceituado no art. 128.°, n.º 3, do CPTA e, dessa forma, proibindo-se a sua prática por desrespeitadores da proibição de execução do acto consagrada no mesmo artigo.
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Não obsta a tal entendimento a circunstância de o contrato administrativo ter sido celebrado em momento anterior ao do conhecimento da existência da presente providência.
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De igual modo, não tem qualquer cabimento afirmar que o acto suspendendo já se encontra executado, porquanto, se assim fosse, a razão de ser da apresentação das providências cautelares subjacentes aos presentes autos ter-se-ia de considerar já sem valor e inútil, o que não é, de todo, o caso.
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Na verdade, mesmo que se considerasse o acto de adjudicação...
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