Acórdão nº 0415/07 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 10 de Dezembro de 2008
| Magistrado Responsável | POLÍBIO HENRIQUES |
| Data da Resolução | 10 de Dezembro de 2008 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A..., S.A, sociedade comercial anónima, com sede na ..., 271, Vila Nova de Gaia, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação de despacho do Vereador da Câmara Municipal de V. N. de Gaia, de 14/11/2002, de indeferimento de pedido de informação prévia sobre a viabilidade de construção de uma obra particular.
Pela sentença de fls. 119-125 o TAC considerou procedente a alegada violação do disposto no art. 100º do CPA e deu provimento ao recurso contencioso.
Inconformadas, a impugnante e a autoridade administrativa, recorreram da decisão para o Supremo Tribunal Administrativo.
Por acórdão de 12 de Julho de 2007, proferido, a fls. 193-200 dos autos, a 1ª Secção deste STA, decidiu: a) conceder provimento ao recurso do Sr. Vereador da Câmara Municipal de V. N. de Gaia e, revogando-se a sentença recorrida, rejeitando-se o recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição; b) julgar prejudicado o conhecimento do recurso interposto pela A..., S.A.
1.1. Não se conformando, a A..., S.A. recorre do acórdão da Secção para o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal Administrativo, por oposição com o julgado no acórdão deste mesmo Supremo Tribunal, de 15 de Janeiro de 2003, proferido no processo nº 926/02.
Na sua alegação, apresentada para fundamentar a oposição, formulou as seguintes conclusões: a) Está em causa e esta será a questão a decidir, se o indeferimento de um pedido de informação prévia acerca de determinada viabilidade construtiva configura um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia sobre uma concreta operação urbanística e, portanto, contenciosamente impugnável, ou se, pelo contrário, se trata de um acto prévio sem eficácia lesiva não susceptível de ser sindicado.
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De acordo com o Acórdão recorrido, o Tribunal entendeu que tal indeferimento não constitui acto susceptível de ser autonomamente impugnado.
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De acordo com o acórdão fundamento, as deliberações sobre o pedido de informação prévia são autonomamente recorríveis, nomeadamente quando há indeferimento.
d) A questão de direito é a mesma nos dois acórdãos, questão que resulta neles expressamente controvertida.
e) Apesar da legislação ter mudado formalmente, uma vez que o acórdão recorrido é proferido no âmbito do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (aprovado pelo DL 555/99, de 16 de Dezembro) e o acórdão fundamento é emitido no âmbito do Regime Jurídico dos Loteamentos (aprovado pelo DL 448/91, de 29 de Janeiro), as normas legais aplicadas têm idêntico conteúdo.
f) Na verdade, o art. 7º e 7º-A do DL 448/91, de 29 de Janeiro correspondem à disciplina prevista actualmente nos arts. 14º e segs. do RJUE, principalmente na sua relação com a aprovação posterior da operação urbanística a que respeitam, pois em ambos os regimes se consagra a regra de que o conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano a contar da data da sua comunicação ao requerente (art. 7º-A do DL 448/91, de 29 de Janeiro e art. 17º do RJUE).
Termos em que deve ser reconhecida e declarada a oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, ambos deste tribunal.
1.2. O Exmº Magistrado do Ministério Público, no seu douto parecer de fls. 243-245, pronunciou-se no sentido de declarar verificada a oposição de julgados.
1.3. Por despacho proferido a fls. 246 o relator julgou verificada a oposição e ordenou a notificação das partes para alegarem, querendo, seguindo os autos a tramitação prevista nos arts. 767º e 768º do CPCivil, na redacção anterior à que foi introduzida pelo DL nº 329-A/95, de 12.12.
1.4. A recorrente apresentou alegação com as seguintes conclusões: A A questão controvertida a decidir é saber se a resposta negativa da Administração aos pedidos de informação prévia que lhe são submetidos para apreciação da viabilidade de futuros pedidos de licenciamentos é imediatamente lesiva para o requerente e, como tal, se pode ser impugnada contenciosamente.
B O pedido de informação prévia é uma faculdade reconhecida a qualquer interessado de solicitar à câmara municipal informação prévia sobre a possibilidade de realizar certa operação urbanística.
CEste é um expediente legal que "constitui um instrumento de segurança dos particulares, diminuindo os riscos de não aprovação do projecto de obra, cujos custos são normalmente elevados" - Fernando Alves Correia, in As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Português, Coimbra, 1993, pp 132, nota 77.
D Os particulares têm interesse em saber a posição da administração (que vincula a posterior decisão) antes de fazer o pretendido de licenciamento que implica avultadas despesas.
E Mas mesmo no caso de a Administração dar resposta negativa ao pedido de informação prévia demonstrando assim a intenção em indeferir o posterior pedido de licenciamento (se apresentado nas mesmas condições), tem que o fazer de forma fundamentada, obrigando-se a deferir o pedido de licenciamento se o particular corrigir os vícios apontados na fundamentação da resposta negativa ao pedido de informação prévia - art. 16º, nº 4 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (doravante apenas RJUE).
F Neste sentido, qualquer que seja a resposta dada ao pedido de informação prévia a administração vincula a posição que irá ter que adoptar a posteriori.
G Do exposto, resulta claro, que "a informação prévia fornecida pela câmara municipal não é uma mera actuação de natureza declarativa mas um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia (de forma prévia ou antecipada) sobre uma determinada operação urbanística" - Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, in REGIME JURÍDICO DE URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO COMENTADO, Almedina, 2006, pp. 157.
H Estamos assim perante um acto administrativo prévio que, embora não autorizando ainda o interessado a realizar a pretensão, vincula a decisão final do procedimento de licenciamento ou autorização.
I Mas este carácter vinculativo funciona tanto para resposta à informação positiva, como para a resposta negativa: «Convém referir, neste momento, os efeitos da informação prévia desfavorável, já que se considera ser o conteúdo da informação prévia vinculativa, não apenas nos casos em que a informação seja favorável à pretensão do particular, mas também naqueles casos em que a câmara municipal decide uma informação desfavorável, indicando os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a cumprirem-se as normas estabelecidas. Com efeito, a informação terá também, neste caso, carácter vinculativo na medida das informações fornecidas ao requerente (assim será, por exemplo, se a câmara municipal emitiu informação desfavorável sobre a possibilidade de realizar determinada obra, indicando que ela será susceptível de aprovação se a edificação pretendida tiver menos um piso). Neste caso, tendo sido proferida uma informação prévia desfavorável indicando os termos em que o projecto se conformaria à ordem jurídica, se o projecto posteriormente apresentado para autorização se adequar à informação prestada, a câmara municipal deverá licenciar a obra ou a operação de loteamento, pois, também neste sentido, a informação é vinculativa» - Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes (ob. cit. pp. 164).
J É que, a não ser assim, fácil seria a câmara municipal sempre indeferir o pedido de informação prévia, nunca ficando vinculada e sem que o particular pudesse questionar judicialmente essa decisão, por muito errada e ilegal que ela fosse.
L O princípio base é claro: O particular tem direito a que um pedido de informação prévia por si apresentado seja decidido de acordo com a lei e os regulamentos aplicáveis.
M Com o indeferimento do pedido de informação prévia, o particular fica imediatamente lesado, porque fica privado das vantagens que a decisão positiva lhe facultaria: · vinculação ao conteúdo da informação pela entidade licenciadora da operação urbanística; · dispensa, no âmbito do procedimento de licenciamento ou autorização, de consulta das entidades exteriores ao Município que hajam sido consultadas em sede de pedido de informação prévia; · redução a metade, no procedimento de licenciamento ou autorização em virtude de presumível entrada em vigor dos planos de ordenamento do território ao abrigo do art. 13º do RJUE.
NEstas vantagens não são meramente hipotéticas; são reais e concretas e justificam que o particular tenha interesse, e direito, em obter uma decisão favorável ao seu pedido, se isso for legal.
O O Supremo Tribunal Administrativo, para além do acórdão fundamento, entendeu já noutras ocasiões que essa lesividade existe. Assim, no acórdão de 17 de Maio de 2005 (procº 0182/05), a propósito precisamente de um indeferimento de um pedido de informação prévia, julgou-se: «Apreciemos agora a questão na vertente prospectiva. Também aqui se lhe detecta idoneidade lesiva. Definiu ex novo a situação em desfavor da requerente, frustrando o interesse de ver a Administração vinculada, nos termos legais, em licenciamento futuro».
P Aliás, este Tribunal pronunciou-se diversas vezes sobre vícios em indeferimento de pedidos de informação prévia, pressupondo, obviamente, a sua impugnabilidade contenciosa (vejam-se entre muitos outros, apenas recentemente e para além dos já citados, acórdão de 31 de Outubro de 2007, proc. 0571/07; acórdão de 5 de Julho de 2007, procº 01185/06; acórdão de 22 de Maio de 2007, proc. 0125/07; acórdão de 2 de Março de 2005, proc. 02017/03; acórdão de 2 de Julho de 2002, procº 48390).
Q Como se referiu, a natureza jurídica da resposta da administração ao pedido de informação prévia como verdadeiro acto administrativo, tal como definido no artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo, é clara, sendo um verdadeiro acto administrativo...
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