Acórdão nº 0589/14 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 18 de Junho de 2015
| Magistrado Responsável | MARIA DO CÉU NEVES |
| Data da Resolução | 18 de Junho de 2015 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO Da decisão proferida no TACS, em 21/11/2013, no âmbito da presente acção administrativa especial, intentada pelo Ministério Público contra o Município de Sesimbra e, em que é contra interessado, A…………………, que decidiu: «conceder provimento ao recurso; declarar a nulidade da sentença; julgar a acção parcialmente procedente (i) declarando a nulidade da licença de construção no âmbito do processo de obras nº 359/03 (ii) determinando a demolição do que foi construído e a reposição do terreno no seu estado anterior, em 90 dias após o prazo a seguir fixado; (iii) se se não obtiver nova licença de construção à luz da legislação, então aplicável, após parecer vinculativo favorável do PNA, tudo no prazo global de 6 meses», foram interpostos os seguintes recursos: a) pelo Município de Sesimbra, que concluiu as suas alegações da seguinte forma: «1. O Plano de Ordenamento do PNA (Portaria 26-F/80 e Decreto Regulamentar 23/98) tinha à data dos atos em causa, a natureza de plano sectorial por não ter sido reconvertido em plano especial nos termos dos artigos 34º da LBOTU e 154º do RJIGT; 2. O mesmo Plano não vinculava os particulares, à mesma data, por não ter sido, no prazo de dois anos da entrada em vigor da LBOTU, reconduzido ao tipo de instrumento de gestão territorial que se revelasse mais adequado ao tipo legalmente estabelecido (al. c), do nº 2, do artigo 34º da LBOTU); 3. A alínea a) do artigo 12º do Decreto Regulamentar 23/98 remete para a noção de perímetro do aglomerado urbano, definido na Lei dos Solos, e não para a de perímetro urbano, definida no Decreto-Lei 69/90; 4. O Plano Diretor Municipal de Sesimbra não define, nem delimita, o perímetro dos aglomerados urbanos, mas apenas, indiretamente, o perímetro urbano: os urbanos/urbanizáveis; 5. Na falta de definição e delimitação dos perímetros dos aglomerados urbanos estabeleceu-se a prática, consensual entre o Município e o PNA, de se entender incluídos nos perímetros urbanos os espaços de transição definidos e delimitados no PDM de Sesimbra.
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As questões a apreciar, neste recurso – de natureza jurídica do Plano de Ordenamento do PNA e da definição do perímetro do aglomerado urbano, a que se reporta o Decreto Regulamentar 23/98 - são de importância fundamental e necessária a uma melhor aplicação de direito».
*b) pelo contra interessado A……………., que concluiu as suas alegações da seguinte forma: «A. A…………… vem interpor recurso de revista ao abrigo do artigo 150.º, n. 1 do CPTA, do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, de 22.11.2013, que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto Ministério Público, declarou a nulidade da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, de 07.07.2010, e julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial intentada pelo Ministério Público por referência a actos de licenciamento proferidos pela Câmara Municipal de Sesimbra; B. No que respeita à verificação dos pressupostos ou requisitos de que depende a admissibilidade de interposição do presente Recurso de Revista, tem o Recorrente a dizer que tal recurso deve ser admitido tendo em vista, quer uma melhor aplicação do direito, quer porque estamos perante quatro questões que, pela sua relevância jurídica e social, revestem uma importância fundamental, para a qual a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo mostra-se absolutamente imprescindível; C.
A 1.ª Questão consiste em saber qual é a natureza jurídica do Plano (preliminar) de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida (decorrente da Portaria n.º 26-F/80, de 9 de Janeiro e do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro), nomeadamente se o mesmo assume a natureza de plano especial de ordenamento do território (PEOT), vinculando de forma directa e imediata os particulares; D.
A 2.ª Questão prende-se com a necessidade de dilucidar se os espaços de transição consagrados no Regulamento do Plano Director Municipal (PDM) de Sesimbra integram o respectivo perímetro urbano; E.
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Questão: reporta-se à questão de saber se, tendo em vista os princípios da confiança, segurança jurídica e proporcionalidade, são oponíveis a um contra-interessado de boa fé os efeitos de uma declaração de nulidade de um licenciamento de construção quando à data da aquisição do prédio pelo mesmo já tinha sido aprovado, pelos órgãos camarários competentes, o respectivo projecto de arquitectura na sequência de procedimento urbanístico iniciado por terceiro; F.
A 4.ª Questão consiste em esclarecer se um Tribunal administrativo pode, no âmbito de uma acção administrativa especial, cumulativamente com a declaração de nulidade de uma licença de construção, de edificações já construídas, condicionar a respectiva não demolição à obtenção de nova licença de construção, com emissão de determinado parecer vinculativo, fixando para o efeito um impreterível prazo global de 6 meses; Sobre a 1.ª Questão: G. A natureza do Plano (preliminar) de Ordenamento do PNA tem sido debatida, na medida em que, correspondendo a uma regulamentação legal introduzida em data anterior à entrada em vigor do RJIGT (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro) e, mesmo, anterior ao estabelecimento da Rede Nacional de Áreas Protegidas (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 19/93, de 23 de Janeiro) – o Decreto-Lei n.º 622/76, de 28 de Julho, criou e delimitou o PNA, enquanto a Portaria n.º 26-F/80, de 9 de Janeiro, aprovou o respectivo Regulamento; H. A solução dada pelo Tribunal a quo à questão aqui em causa participa de um manifesto erro de julgamento, porquanto se mostra violadora do disposto no artigo 34.º, n.ºs 1 e n.º 2, alínea c) da LBOTU, assim como do artigo 154.º, n.º 4 do RJIGT, conforme desenvolvido, infra.
Se assim não se entender, dever-se-á, ainda assim, considerar que o tratamento que tem vindo a ser dada a esta questão pelas instâncias e jurisprudência é pouco consistente e revela, inclusivamente, graves incoerências, de tal modo que é manifesta a necessidade de intervenção deste presente Supremo Tribunal, enquanto órgão de cúpula da justiça administrativa, tudo no sentido de dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula a situação; I. No que diz respeito aos dois acórdãos mencionados pelo próprio Tribunal a quo, isto é, o Acórdão STA, de 07.06.2005, Proc. n.º 405/05, assim como o Acórdão TCAS, de 28.02.2008, Proc. 01404/06, os mesmos não se mostram pertinentes, bem pelo contrário, para sustentar a tese do Tribunal a quo, pois, não perpassa daqueles que o Plano (preliminar) de Ordenamento do PNA reveste a natureza de um PEOT, vinculando de forma directa e imediata as entidades públicas e privadas (o Acórdão do TCAS, de 28.02.2008, Proc. 01404/06, reconhece ao Plano (preliminar) de Ordenamento do PNA a natureza de plano sectorial); J. Com particular relevância, o Supremo Tribunal Administrativo, no seu Acórdão, de 26.06.2008, Proc. 0505/08, em sede de admissão de um recurso de revista, versando sobre o Plano (preliminar) de Ordenamento do PNA, admitiu que «saber se normas constantes de um Plano não tipificado face à Lei de Bases de Ordenamento do Território (LBOT) – Lei 48/98 -, enquanto não transpostas para Plano municipal de ordenamento do território ou plano especial de ordenamento, podem ser invocados pela Administração para recusar a aprovação de projectos que não se conformem com os mesmos, tendo, designadamente, em conta os arts. 11º e 13º da LBOT – é, efectivamente, uma questão jurídica complexa, de especial melindre, e susceptível de ser recolocada em litígios futuros, numa matéria – o urbanismo e ordenamento do território – que envolve grande relevância para os interesses da comunidade. Questão que não se mostra ter sido expressamente tratada pela jurisprudência deste STA, e, por isso, também, justificativa de uma reflexão aprofundada por parte deste Supremo Tribunal» (sublinhado nosso), não tendo sido prolado Acórdão final sobre o fundo da questão atenta a ulterior constatação da existência de uma nulidade processual (Acórdão STA, de 12.11.2009, Proc. 0505/08); K. Em acórdão subsequente, veio o Tribunal a quo julgar que a Portaria n.º 26-F/80, de 9 de Janeiro, corresponde a um regulamento enquadrável na epígrafe “Outros Planos”, nos termos e para efeitos do Artigo 34.º, da LBOTU, não possuindo eficácia directa e imediata para os particulares (Ac. TCAS, de 03.02.2011, Proc. 01404/06); L. Do excurso pelo decidido pelas instâncias e na (pouca) jurisprudência conhecida poder-se-á concluir que o estudo da mesma revela inequívocas inconsistências e até posições contraditórias quanto à questão de saber qual a natureza jurídica do Plano (preliminar) de Ordenamento do PNA (Portaria 26-F/80 e Decreto Regulamentar 23/98), nomeadamente no sentido de saber se o mesmo corresponde a um PEOT; M. Deve ser tida em conta a manifesta capacidade de expansão que reveste a presente controversa, tendo o presente Supremo Tribunal considerado, em momento anterior, que a mesma corresponde a «uma questão jurídica complexa, de especial melindre» é «susceptível de ser recolocada em litígios futuros» (cfr. o já mencionado Ac. STA, 26.06.2008, Proc. 0505/08); N. De salientar a existência de um conjunto alargado de litígios em torno da execução do POPNA e do anterior Plano (preliminar) de Ordenamento do PNA. Nesse sentido, refira-se que um requerimento recente, de 21.05.2013, foi dirigido por Deputados à Exma. Senhora Presidente da Assembleia da República, no sentido de ser promovida a obtenção de informações sobre o «grau de litigância» em torno do conjunto muito alargado de controvérsias relacionadas com a execução do POPNA e do regulamento do PNA que o antecedeu (Diário da Assembleia da República II, B, n.º 172/XII/2, de 05.06.2013); Sobre a 2.ª Questão O. O Recorrente, tal como a Entidade Demandada Município de Sesimbra, entendem e têm defendido que os mencionados «espaços de transição» integram o perímetro urbano do PDM de...
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