Acórdão nº 0395/18 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 14 de Junho de 2018

Magistrado ResponsávelMARIA BENEDITA URBANO
Data da Resolução14 de Junho de 2018
EmissorSupremo Tribunal Administrativo (Portugal)

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1.

Polis Litoral Norte - Sociedade para a Requalificação e Valorização do Litoral Norte, SA (POLIS LITORAL NORTE), devidamente identificada nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do Acórdão do TCAN, de 16.02.18, que decidiu conceder provimento ao recurso, “pelo que: 1. Revogam a decisão recorrida. 2. Julgam a acção procedente e, em consequência: 2.1. Anulam o acto impugnado. 2.2. Condenam a Demandada Polis Litoral Norte a adjudicar o contrato de empreitada à Autora, ora Recorrente”.

Na origem do recurso interposto para o TCAN esteve uma decisão do TAF de Braga, de 29.09.17, decidiu no sentido de julgar “totalmente improcedente a presente acção de contencioso pré-contratual e dos pedidos formulados pela Autora, por não provadas as causas de pedir que sustentam o pedido de declaração de ilegalidade da proposta de exclusão do procedimento de ajuste directo para execução da empreitada de Protecção e Reabilitação do Sistema Costeiro entre a Foz do Rio Âncora e o Forte do Cão, absolvendo a Entidade Ré ‘Polis Litoral Norte - Sociedade para a Requalificação e Valorização do Litoral Norte, SA”.

  1. A recorrente apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (fls. 387 a 390): “A. O objeto do presente recurso prende-se com uma questão fundamental: da admissibilidade, ou não, de propostas apresentadas em procedimento de formação de contrato de empreitada, cujo plano de trabalhos apresentado (documento obrigatório da proposta, independentemente do critério de avaliação fixado pela entidade adjudicante), não cumpra os termos previstos no artigo 361.º do CCP, conforme exigência feita por remissão pelo artigo 57.º, n.º 2, alínea a) do CCP.

    1. Da matéria de facto dada por assente no Acórdão Recorrido, é facto provado que a Recorrida não elaborou o seu plano de trabalhos prevendo todas as espécies de trabalhos previstas no Mapa de Trabalhos e Quantidades integrante do Caderno de Encargos (prevê 3 em 10), e, por conseguinte, também não indicou, para todas as espécies de trabalhos, os meios afetos (quer no cronograma temporal, quer no plano de mão de obra e no plano de equipamentos).

    2. O Acórdão Recorrido erra no julgamento feito acerca da questão submetida a julgamento de recurso em 2.ª instância, não se pronunciando inclusive sobre a omissão de espécies de trabalhos no plano de trabalhos apresentando (cronograma temporal, al. b) do ponto 6 do convite, apesar de dar tal matéria por assente, quer através do ponto 3, quer 6 da matéria de facto provada) – restringindo especificamente o conhecimento do recurso sobre as omissões dadas por assentes nos planos de mão de obra e equipamentos.

    3. O Tribunal a quo não se pronuncia nem decide acerca do fundamento invocado pela Recorrente, previsto na al. f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP – precisamente aquela que foi expressamente invocada para excluir a proposta da Recorrida/Impugnante, conforme resulta, de resto, dos factos provados.

    4. O Tribunal a quo erra ainda no julgamento, quando considera, e apenas relativamente aos planos de mão de obra e equipamentos (porque quanto ao plano de trabalhos é omisso), que não existe qualquer omissão de plano de trabalhos, porquanto: "foi apresentado um plano de trabalhos com a indicação de meios humanos e de equipamento para o conjunto da obra", quando o artigo 361.º do CCP exige que os meios sejam indicados por espécie de trabalho.

    5. O artigo 57.º, n.º 2, al. b) do CCP considera o plano de trabalhos como um documento obrigatório neste procedimento, por se destinar à formação de um contrato de empreitada. Sendo que, nos termos deste dispositivo, a proposta deveria ser constituída por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP.

    6. Nos termos do artigo 361.º, n.º 1 do CCP: "o plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, bem como à definição do correspondente plano de pagamentos.

    7. Conforme resulta do Plano de Trabalhos apresentado pela Recorrida/Impugnante (cfr. ponto 5 dos factos provados), o mesmo apenas contempla 3 das 10 espécies de trabalhos previstas no Caderno de Encargos deste procedimento (correspondentes a cada um dos artigos integrantes de cada um dos capítulos referenciados supra).

      I. O Plano de Trabalhos apresentado pela Concorrente, aqui Recorrida, não foi elaborado nos termos e condições exigidas pelo artigo 361.º do CCP, i) não tendo manifestamente sido elaborado com a fixação de prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas; ii) nem com a especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-las – cfr. n.º 1 do artigo 361.º do CCP.

    8. Por via do normativo constante da al. b), do n.º 2, do artigo 57.º do CCP, o cumprimento das formalidades essenciais previstas no artigo 361.º, resultam diretamente do cumprimento de vinculações legais, que afetariam o contrato a celebrar, consubstanciando a respetiva violação, uma causa de exclusão nos termos do artigo 70.º, n.º 2, al. f), do CCP).

    9. O plano de trabalhos apresentado com a proposta, passará a fazer parte integrante do contrato.

      L. De igual forma padece de erro de julgamento a decisão recorrida, na medida em que considera que a proposta, mesmo padecendo de faltas detetadas no âmbito do plano de trabalhos, sempre poderiam ser supridas através de esclarecimentos a solicitar ao concorrente.

    10. Considerando que as falhas apontadas à proposta da Recorrida – concretamente ao Plano de Trabalhos por si apresentado –, consubstanciam uma verdadeira omissão (omissão da fixação de prazos parciais por espécie de trabalho, e omissão dos meios humanos e de equipamentos afetos a cada uma dessas espécies de trabalhos), sempre seria ilícito o pedido de esclarecimentos que visasse alterar/completar um documento da proposta, sob pena de violação do princípio da estrita legalidade, assim como, dos princípios da concorrência, e da intangibilidade das propostas (decorrente do anterior).

    11. O exercício dos poderes de direção e fiscalização por parte do Dono de Obra num contrato de empreitada, fica posto em causa quando o plano de trabalhos que dele faz parte integrante não contenha informação suficientemente detalhada quanto à sequência dos trabalhos, à definição de prazos parciais por cada espécie de trabalho, e a concreta identificação de meios com que o empreiteiro se compromete executar o contrato.

    12. De igual forma, vai limitar a aplicação do regime legal previsto para os trabalhos complementares, nos termos do qual, para a realização de trabalhos novos da mesma espécie dos já contratados, dever-se-ão aplicar os prazos parciais para aqueles previstos.

    13. Sendo o Plano de Trabalhos apresentado pela Recorrida incumpridor dos ditames legais para o efeito fixados, o mesmo viola grosseiramente uma norma legal estabelecida na Parte III do CCP – in casu a norma constante do artigo 361.º do CCP e, concomitantemente, prevendo o legislador do CCP a exclusão de propostas cuja análise impliquem a violação de normas legais, como a do caso em apreço, a única conclusão que a Recorrente poderá retirar é que a proposta da Recorrida apenas poderia ser excluída nos termos conjugados da al. f) do n.º 2, do artigo 70.º, com a al. o), do n.º 2, do artigo 146.º do CCP.

      NESTES TERMOS, e nos melhores de direito que Vossas Excelências, doutamente suprirão, requer-se:

      1. A admissão do presente Recurso de Revista; b) Que o mesmo seja julgado totalmente procedente, revogando-se o Acórdão recorrido, FAZENDO-SE INTEIRA JUSTIÇA".

  2. Devidamente notificados para contra-alegar, nem o recorrido A…………, SA (A…………, SA), nem a contra-interessada B……….., LDA (B…………, LDA) o fizeram.

  3. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 26.04.18 (fls. 408-409 ), veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos: “(…) Discute-se na presente revista se o oferecimento, com a proposta, de um plano de trabalhos (exigido no procedimento) carecido dos detalhes previstos no art. 361º do CCP devia trazer a exclusão da proposta (como entenderam a entidade adjudicante e o TAF) ou simplesmente suscitar pedidos de esclarecimento por parte do júri quanto aos aspectos em falta (como decidiu o TCA).

    Tal «quaestio juris» encerra dificuldades óbvias – aliás reflectidas nas decisões opostas que as instâncias emitiram – é susceptível de recolocação, seja administrativamente, seja «in judicio», e não foi ainda objecto de esclarecimento por parte do Supremo.

    Donde se segue a necessidade de recebimento da revista, para um elucidativo tratamento deste preciso assunto.

    Nestes termos, acordam em admitir a revista”.

  4. O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.

  5. Sem vistos, de acordo com o disposto na al. c) do n.º 1 do artigo 36.º do CPTA, cumpre apreciar e decidir.

    II – Fundamentação 1.

    De facto: Em sede factual vem apurado e provado o seguinte: “1. A Entidade Ré, "Polis Litoral Norte - Sociedade para a Requalificação e Valorização do Litoral Norte, S.A.", lançou o procedimento de Ajuste Directo n.º PLN.DGPLN. 16.PC9/RAM.ram para empreitada de protecção e reabilitação do sistema costeiro entre a foz do Rio Âncora e o Forte do Cão (acordo e documento de fls. 106 e seguintes do suporte físico).

  6. Para o efeito, a Entidade Ré publicou na plataforma electrónica o caderno de encargos, com o conteúdo do documento de fls. 106 a 118 do suporte físico do processo, e o convite à apresentação de proposta, com o teor constante do documento de fls. 139 a 146 do suporte físico do processo, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

  7. Do ponto 6 - DOCUMENTOS DA PROPOSTA do convite à...

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