Acórdão nº 01681/14.3BESNT 01357/17 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 23 de Janeiro de 2019

Magistrado ResponsávelCASIMIRO GONÇALVES
Data da Resolução23 de Janeiro de 2019
EmissorSupremo Tribunal Administrativo (Portugal)

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1.

A…………, S.A., com os demais sinais dos autos, recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, na qual se julgou improcedente a impugnação judicial visando a liquidação (ou autoliquidação) da “compensação de encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos”, relativamente aos pagamentos efectuados nos meses de Março, Abril e Maio de 2014, no montante de 909.968,34 Euros.

1.2. Termina as alegações formulando as conclusões seguintes: 1ª) Na presente impugnação judicial, foram contestadas as liquidações efectuadas pelo Turismo de Portugal, IP, referente à compensação exigível às empresas concessionárias das zonas de jogo referente a despesas suportadas com os serviços de inspecção inspectiva e de combate ao jogo ilícito, ou a autoliquidação feita pela impugnante e ora recorrente; 2ª) A referida compensação está prevista na Lei Orgânica do Turismo de Portugal, IP, aprovada pelo Decreto-Lei n° 129/2012, de 22/6 — art. 13°; 3ª) A referida compensação é um tributo e, dentro da classificação de tributos estabelecida na Lei Geral Tributária, teria, em princípio, a natureza de uma taxa, assentando “na prestação concreta de um serviço público” (n° 2 do art. 4° da LGT).

4ª) Na presente impugnação, a ora recorrente considera ilegais as liquidações efectuadas pelo Turismo de Portugal, IP, em primeiro lugar, por haver uma desproporcionalidade intolerável entre o serviço prestado e o valor exigido de compensação, transformando, assim, a referida taxa num verdadeiro imposto; 5ª) Na verdade, não existe qualquer dado ou elemento comprovativo do efectivo custo suportado pela entidade pública ou da efectiva vantagem para o particular, pelo que, não havendo qualquer relação entre o custo ou a vantagem e o quantitativo exigido, estamos perante um imposto; 6ª) Enquanto imposto, teria a referida compensação de ser criada por Lei da Assembleia da República ou por Decreto-Lei autorizado, o que não aconteceu, pelo que há uma violação do princípio da legalidade; 7ª) Na presente impugnação, a ora recorrente considerou — e considera — também ilegal a liquidação efectuada pelo Turismo de Portugal, IP, na medida em que não está acompanhada de qualquer fundamentação; 8ª) Na referida impugnação, a ora recorrente considerou — e considera — também ilegal a liquidação efectuada pelo Turismo de Portugal IP, na medida em que o seu valor é determinado através da multiplicação das despesas suportadas pelo Turismo de Portugal, IP, no ano anterior, por um factor a fixar anualmente pelo membro do Governo responsável pela área de Turismo (art. 13° da Lei Orgânica do Turismo de Portugal, IP); 9ª) Ora, na medida em que não é conhecida a despesa suportada no ano anterior com a inspecção, nem o factor de multiplicação, a referida liquidação é ilegal; 10ª) Na presente impugnação, não está em causa qualquer questão sobre a validade do contrato de concessão celebrado entre a impugnante e o Estado, concessão essa de exploração da zona do jogo do Estoril; 11ª) o contrato de concessão estabelece, apenas, a obrigação da concessionária pagar tal compensação, mas o seu concreto valor, a determinação do seu quantitativo não consta de tal contrato; 12ª) A ora recorrente, na presente impugnação, não contesta a validade de qualquer cláusula do contrato de concessão, mas sim as liquidações efectuadas pelo Turismo de Portugal, IP, por elas violarem o disposto na lei, concretamente, o art. 13° da Lei Orgânica do Turismo de Portugal; 13ª) Como é entendimento jurisprudencial e doutrinário firmado, para além da bilateralidade, um tributo para ser taxa não pode ser desproporcionado (“intoleravelmente” desproporcionado), isto é, tem que haver um equilíbrio entre o quantitativo exigido pelo ente público e o custo doutrinário firmado, para além da não pode ser desproporcionado tem que haver um equilíbrio entre o quantitativo exigido pelo ente público e o custo em que este incorre; 14ª) Ora, constata-se que não há qualquer relação entre o valor cobrado pelo Turismo de Portugal IP e o serviço prestado, na medida em que aquele valor é fixado com base num coeficiente, aleatório, fixado casino a casino; 15ª) Deste modo, a compensação é um imposto e, como tal, inconstitucional porque os Decretos-Leis n°s 275/2001, de 17/10 e 129/2012, de 22/6, que criaram esse tributo, fizeram-no sem autorização do Parlamento, em violação dos arts. 103°, n° 1 e 165°, n° 1, i), da Constituição; 16ª) As liquidações ou autoliquidações ora impugnadas são também ilegais porque, determinando o n° 2 do art. 13° do Decreto-Lei n° 129/2012, de 22/06, que a compensação suportada pelo ente público é determinada tendo em conta a despesa com as acções de inspecção, nunca a impugnante foi notificada do valor de tais despesas; 17ª) As liquidações ou autoliquidações ora impugnadas, são também ilegais, na medida em que o Decreto-Lei n° 129/2012, estabelece que a compensação é determinada através da aplicação de um factor a ser fixado anualmente pelo membro do Governo, sendo que a impugnante nunca foi notificada de tal factor, nem sabe se ele existe.

18°) A douta sentença recorrida fez, assim, salvo o devido respeito, uma errada interpretação e aplicação dos princípios constitucionais e do art. 13º do Decreto-Lei n° 129/2012.

1.3.

O Instituto do Turismo de Portugal IP, apresentou contra-alegações, que terminou formulando as conclusões seguintes: «1. Os encargos com o exercício da ação inspetiva nos casinos e com o combate aos jogos ilícitos de fortuna ou azar de base territorial encontram-se previstos no Decreto Regulamentar, no contrato de concessão e na lei como uma contrapartida contratual.

  1. A referida compensação não corresponde a uma “prestação concreta de um serviço público” em benefício do particular ou a solicitação deste; não corresponde à utilização de um bem do domínio público; nem muito menos se pode admitir que tal compensação possa ser considerada como o correspetivo devido pelo particular pela remoção de um obstáculo jurídico.

  2. Não é a previsão legal de uma taxa, mas sim o facto de ter assinado o contrato de concessão da zona de jogo do Estoril com o Estado concedente que obriga a recorrente a pagar a comparticipação nos encargos com o funcionamento do SRIJ.

  3. O contrato de concessão da exploração de jogos de fortuna ou azar celebrado entre a recorrente e o Estado Português é um contrato administrativo.

  4. Não se pode enquadrar a comparticipação nas despesas com o SRIJ na figura de uma taxa, pois não se está perante um serviço público em que a recorrente tenha beneficiado de uma vantagem no exercício da sua atividade por causa de uma ação administrativa, nem foi esse exercício que causou um acréscimo de despesa ao Estado, já que esta foi corolário, isso sim, da celebração do contrato de concessão.

  5. Que não é uma taxa bem o sabe a recorrente, que não prova existir: (i) atos de liquidação; (ii) autoliquidações; (iii) orientações genéricas emitidas pelo recorrido; (iv) prévia reclamação graciosa, pelo que lhe estava vedada o recurso direto à presente impugnação.

  6. O Decreto-Lei n° 275/2001, de 17 de outubro, o Decreto-Lei n° 129/2012, de 22 de junho, e o Decreto Regulamentar n° 56/84, de 9 de agosto, não criaram a compensação de encargos do SRIJ, sendo que o 1º diploma referido prevê as condições acordadas para a prorrogação dos contratos de concessão, o 2° diploma corresponde à lei orgânica do Instituto do Turismo de Portugal, I.P. e refere as contrapartidas contratuais por ser esta entidade quem as cobra e o 3º diploma corresponde a um regulamento administrativo que contém as normas jurídicas (caderno de encargos) que enformaram o concurso público e a atribuição da concessão da exploração da zona de jogo do Estoril, em regime de exclusivo.

  7. O Decreto n° 14.643 de 1927 revela que nunca foi intenção do legislador configurar aquela comparticipação das concessionárias das zonas de jogo como um tributo, mas apenas e tão só como uma obrigação financeira contratual a que ficavam sujeitos os adjudicatários nos concursos para atribuição das referidas concessões. De igual modo assim foi configurada pelas subsequentes legislações que lhe sucederam.

  8. Não se está perante qualquer tributo, uma vez que não há qualquer ato da administração que tenha beneficiado patrimonialmente a recorrente e, por outro lado, também não foi o exercício livre de qualquer atividade da recorrente ou das demais concessionárias das zonas de jogo, que provocou qualquer acréscimo de custos na Administração, e, por último, muito menos foram os diplomas que regeram ao longo do tempo os Estatutos da entidade fiscalizadora que previram essa obrigação.

  9. Nos termos do contrato de concessão, o SRIJ fiscaliza apenas os casinos e não todo o jogo ilícito. Não se aceita, por isso, a qualificação da fiscalização operada pelo SRIJ exclusivamente sobre as concessionárias das zonas de jogo como um serviço público de inspeção e de combate ao jogo ilícito, designadamente o que ofende o exclusivo da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (Euromilhões, “raspadinha”, Totobola, Placard, entre outros).

  10. Se, como pretende a recorrente, se estivesse perante um tributo, no que não se concede, esse tributo só poderia ser uma taxa, (i) só seriam chamadas a pagar essa comparticipação as contrapartes do Estado nos contratos de concessão, (ii) face ao incontornável sinalagma da compensação de...

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