Acórdão nº 0277/12.9BECBR 0485/18 de Supremo Tribunal Administrativo, 21 de Novembro de 2019

Magistrado Responsável:MARIA BENEDITA URBANO
Data da Resolução:21 de Novembro de 2019
Emissor:Supremo Tribunal Administrativo
RESUMO

I – Tratando-se de vício de forma, a Administração não estava impedida de, em execução de decisão anulatória, optar pela renovação do acto declarativo de utilidade pública. II – Nos termos do artigo 128.º, n.º 1, al. b), in fine, do anterior CPA, os actos que davam execução a decisões anulatórias de actos administrativos renováveis não tinham, em princípio, eficácia retroactiva.

 
TRECHO GRÁTIS

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – RELATÓRIO 1.

A……….., devidamente identificado nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do Acórdão do TCAN, de 26.01.18, que decidiu “revogar a decisão recorrida e julgar a acção improcedente”.

Na origem do recurso interposto para o TCAN esteve uma decisão do TAF de Coimbra, de 31.10.16, que julgou procedente a acção administrativa especial interposta pelo A. A………, acção na qual este peticionava o seguinte: “… Ser declarado nulo ou, caso assim se não entenda o que se refere sem transigir, deve ser anulado o despacho nº 9974/2010 proferido em 7.6.2010 por Sua Exa. o Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações que declarou a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação das parcelas do Autor, devidamente identificadas nos artigos 3º, 4º e 5º da presente petição, com todas as devidas e legais consequências”.

  1. O A., ora recorrente, apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 1091 e ss): “1) A questão que se traz a juízo é clara e é a seguinte: Pode ou não ser renovada, em sede de execução de sentença, uma declaração de utilidade pública declarada nula pelos tribunais, quando a obra pública (in casu, uma estrada) está já realizada, assim mesmo antes do acto renovatório; ou, por outro lado, estamos perante uma situação de impossibilidade de execução e, assim, face a uma situação que devemos enquadrar como constituindo uma causa legítima de inexecução.

    2) As instâncias deram uma resposta diferente a esta questão, tendo o Tribunal Central Administrativo Norte sustentado, em erro manifesto, que tal é possível, ao contrário do que afirmou a sentença de primeira instância.

    3) Salvo o merecido respeito, o erro manifesto do acórdão recorrido decorre da circunstância do objecto da declaração de utilidade pública, o prédio tal como o mesmo era, rústico, estar já essencialmente descaracterizado, agora é urbano, em virtude de sobre ele ter sido construída uma estrada, a qual está em funcionamento ainda hoje.

    4) A questão é aliás de difícil resolução, o que é evidenciado pelo facto de se tratar de uma vexatia quaestio, nomeadamente em termos de direito comparado (sobretudo em França e mais propriamente em Itália), tendo, inclusivamente, sobre esta temática existido diversas pronúncias do TEDH.

    5) Por outro lado, como sucede noutras jurisdições, a capacidade de repetição desta questão é evidente e enorme.

    6) Tudo levando a concluir que se deve admitir o presente recurso, nas distintas dimensões que equacionámos - portanto, esta sim, uma pronúncia digna de um Alto Tribunal Português.

    ****7) Face às considerações tecidas no acórdão recorrido relativamente à urgência da realização da obra pública, outra ponderação não é admissível, são as mesmas ostensivamente erradas, atenta a circunstância da obra estar feita e em utilização, não são, aliás, fundamentadas na lei ou em qualquer princípio jurídico, contrariando ostensivamente, por outro lado, quer o princípio da actualidade da acção administrativa, quer o princípio tempus regit actum.

    8) Parece ostensivo que a melhor solução (razoabilidade, proporcionalidade e justiça) é, defendendo os interesses públicos sem detrimento dos interesses privados, verificar a existência de uma impossibilidade jurídica, que é evidente nesta dimensão de urgência que autonomamente encerra a declaração de interesse público, fazendo entrar na discussão a causa legítima de inexecução – os automóveis continuam a passar, a estrada mantêm-se, e irá calcular-se, por efeito da causa legítima de inexecução, a indemnização, mais do que devida, aos particulares.

    9) Quanto à questão essencial que se discute nos autos (ocupação de solos pela administração originariamente ou supervenientemente sem título, mormente por intervenção judicial com efeitos ex tunc), temos que a mesma é uma vexata questio nomeadamente em termos dogmáticos comparados, mormente em Itália e França, e isto ao ponto do TEDH já se ter pronunciado várias vezes sobre o tema, importando, sopesando o nosso ordenamento jurídico e a resposta que o mesmo dá a esta questão (inovadoramente quanto à sistematização e à extensão com que trata a questão da inexecução das sentenças administrativas), enquadrar a solução jurídica no instituto das causas legítimas de inexecução (impossibilidade fáctica ou jurídica do acto).

    10) Tudo dizendo temos que o bem foi (de facto) essencialmente descaracterizado, nunca podendo os solos voltar ao seu status quo ante, a coisa rural plena de árvores seculares e outros verdes...; ou seja, esta transformação do bem, do solo, esta sua alteração de coisa rural para coisa urbana, faz com que se verifique uma situação de irreversibilidade fáctica, faz com que o objecto do acto seja impossível, porque o primeiro esgotou os seus efeitos, faz com que seja profundamente lesivo do interesse público a restituição, que, como o Tribunal de primeira instância afirmou, só poderia ter uma resposta... a verificação de que o novo acto de declaração de utilidade pública só pode ter objecto impossível, com todas as consequências que acertadamente aponta.

    11) A decisão vai mesmo contra o aresto deste Alto Tribunal no proc. n.º 47693A, de 14/07/2008, quando foi aí decidido que é impossível a renovação da declaração de utilidade pública se, no caso, uma alameda, esta via foi já construída e está aberta ao público! 12) Aliás, quando um bem é objecto de construção, mormente por parte da administração pública, por força de uma expropriação ilegal em razão de desvio de fim, o Supremo Tribunal Administrativo já decidiu que não é possível entregar o bem em retrocessão ao particular, demolindo ou não os prédios nele edificados (atesta, pois, nestes casos a verificação de uma situação de irreversibilidade fáctica e jurídica) entendendo, como sucede no caso, existir impossibilidade fáctica ou jurídica por força do facto de o acto primitivo ter esgotado já todos os efeitos a que tendia ou por verificação de grave dano para o interesse público na restituição do bem - e, assim, uma causa legítima de inexecução.

    13) Impossibilidade essa que, aliás, subjaz com evidência aos casos de reversão em que este Alto Tribunal também tem, reiteradamente e com o aplauso da doutrina, feito intervir, assentando na impossibilidade fáctica, aquele instituto, sendo que é a mesma realidade que justifica a intervenção da causa legítima de inexecução nas situações em que o acto de adjudicação é declaro nulo ou anulado e a obra entretanto já se realizou.

    14) O douto acórdão afronta assim com uma clareza perfeita a melhor doutrina portuguesa a este respeito produzida, quando a mesma refere: "A segunda hipótese abrange a anulação do acto de declaração de utilidade pública num momento em que o bem expropriado já tenha sofrido profundas transformações em face do fim de expropriação, em termos de se encontrar substancialmente modificada ou prejudicada a vocação que tinha à data da expropriação, ou a obra de interesse público já esteja concluída ou em estado adiantado de execução. Neste caso a execução da sentença do tribunal administrativo torna-se absolutamente impossível ou pelo menos acarretaria grave prejuízo para o interesse público. Estamos, para utilizarmos a terminologia corrente na nossa legislação, perante uma causa legítima de inexecução da sentença dos tribunais administrativos (art. 163.° do CPTA)." - cfr. Alves Correia, ob. cit., p. 368 e ss...

    15) Salvo o merecido respeito, em palavras simples, o acórdão recorrido erra manifestamente ao julgar ser ainda possível a execução do acto de declaração de utilidade pública quando a obra, a que essa declaração de utilidade pública tendia, já está executada e em utilização, devendo antes, como foi decidido em primeira instância, julgar-se que a renovação da declaração de utilidade pública não é possível, mas sim impossível, tendo-se assim violado o estatuído nomeadamente no art. 133.º, n.º 2, al. c) do CPA (anterior versão; ou actual art. 161.º, n.º 2, al. c) do NCPA) e arts. 163.º e ss. e 173.º do CPTA”.

  2. A recorrida INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, SA (IP, SA) produziu contra-alegações, concluindo-as do seguinte modo (cfr. fls. 1134 e ss.): “1) O regime de execução de sentenças de anulação de atos administrativos, constante dos artigos 173.º e seguintes do CPTA é aplicável a todas as decisões anulatórias (atos anulados e declarados nulos).

    2) A Administração não só pode como deve reexercer a sua autoridade por forma a repor a ordem jurídica violada.

    3) O ato impugnado foi praticado a coberto do dever de executar que se impõe à Administração.

    4) A Administração ao praticar o novo ato administrativo, em execução do julgado anulatório, uma vez expurgado da ilegalidade que o afetava, fá-lo em substituição do primeiro, pelo que o conteúdo deste novo ato tem necessariamente que ser idêntico e portanto, não pode deixar de dizer que aquela expropriação se destina à Beneficiação da EN 234 entre Mira e Cantanhede.

    5) De onde que o novo ato (expurgado dos vícios do anterior) teria sempre de ser praticado por referência ao momento situado no passado, de acordo com a situação jurídica e condições de facto existentes na data em que foi praticado o ato impugnado (artigo 173.º n.º 1 do CPTA).

    6) O que é declarado como sendo de utilidade pública é a expropriação e o uso do solo num outro fim, também ele de utilidade pública, qual seja o empreendimento rodoviário.

    7) A inatacabilidade da obra pública construída, bem assim como a sanação do vício inicialmente existente, em benefício dos próprios destinatários, designadamente o aqui recorrente, levam a que se conclua que é válido o ato administrativo que declara a utilidade pública dos terrenos necessários à execução daquela mesma obra que, à data do ato renovado, ainda não estava executada.

    Nestes termos e nos mais...

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