Acórdão nº 047563 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 29 de Novembro de 2006
| Magistrado Responsável | FERNANDA XAVIER |
| Data da Resolução | 29 de Novembro de 2006 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam, em conferência, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: I- RELATÓRIO A...
, com os sinais dos autos, interpôs recurso para o Pleno da 1ª Secção, do acórdão da 1ª Subsecção, que negou provimento ao presente recurso contencioso de anulação que interpôs do acto de adjudicação provisória da concessão da exploração de uma sala de jogo do bingo, da autoria do Ministro da Economia, constante do Despacho nº3/2001, de 12 de Janeiro, sendo contra-interessada a CASA PIA DE LISBOA, a quem a concessão foi adjudicada.
Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:
A) O presente recurso jurisdicional para o Pleno da 1ª Secção do STA vem interposto do acórdão proferido pela 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA em 06.02.2003, notificado por ofício expedido com data de 10.02.2003, no âmbito do Rec. nº47.563, pelo qual se negou provimento ao recurso contencioso de anulação do acto praticado pelo Ministro da Economia, através do Despacho nº3/2001, de 12 de Janeiro de 2001, notificado à Recorrente por ofício do Subinspector-Geral de Jogos com data de 07.02.2001, recebido em 08.02.2001, pelo qual foi adjudicado provisoriamente ao ora Contra-Interessado, instituto público Casa Pia de Lisboa, a concessão de exploração de uma sala de jogo do bingo na zona oriental de Lisboa, sendo que a ora Recorrente era o outro concorrente no concurso público em causa; B) Para fins de decisão, o acto recorrido fundamentou-se no Parecer nº36/00 do Conselho Consultivo de Jogos, o qual determinou como critério fundamental para a adjudicação provisória que a actividade que é desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa é mais vantajosa do que aquela prosseguida pelo Clube A...; C) O ora Recorrente começou por invocar e sustenta nas presentes alegações, a presença de um vício de violação de lei, por violação do nº6 do artº2º e bem assim dos nº1 a 5 do mesmo nº2 do artº2º e do artº1º do DL nº335/85, de 20 de Agosto, consubstanciado no erro de direito em que caiu o acto recorrido ao adjudicar a concessão à proposta apresentada pelo concorrente Casa Pia de Lisboa, pois que essa adjudicação não se mostrava possível, face à impossibilidade legal de o Contra-Interessado poder celebrar o contrato de adjudicação, atento as suas competências, conforme definidas na sua lei orgânica à data da adjudicação, a qual era o DL 335/85, de 20 de Agosto.
D) ----------------------------------------------------------------------- E) Segundo o nº6 do artº2º desse diploma, a competência para " firmar acordos" de que beneficia a Casa Pia de Lisboa, terá de se subordinar a uma prossecução das suas atribuições públicas, conforme definidas no artº1º e nos nº1 a 5 do artº2º desse diploma, as quais se regem pelo princípio da especialidade, espelhado ao nível das competências no princípio da competência por atribuição, o qual arreda uma aplicação abrangente da teoria das competências implícitas; F) Para além disso, sugere o argumento de interpretação literal, bem como o argumento de interpretação sistemática que a possibilidade de contratar que aí se encerra deve ser feita com entidades públicas ou privadas que se associem de forma directa à prossecução das suas atribuições, não havendo, por isso, nesta caso particular, uma capacidade contratual livre, como se de uma pessoa colectiva privada se tratasse, porquanto as pessoas colectivas públicas se acham adstritas ao princípio da especialidade, quer nos seus actos unilaterais, quer nos seus actos contratuais; G) Ainda que se entendesse não proceder a interpretação que resulta do argumento literal, bem como do argumento sistemático, conforme os termos que atrás se desenvolveram, sempre resulta que a vinculação dos contratos celebrados a uma prossecução das atribuições definidas na lei orgânica da Casa Pia de Lisboa implica que os contratos que esta venha a celebrar tenham de ter uma relação ou densidade de imediata satisfação do interesse público a seu cargo, não resultando possível que se sustente, que bastará a afectação de receitas obtidas com a celebração e execução deste contrato às atribuições prosseguidas, para se poder dizer que o mesmo pode ser celebrado vis-à-vis das suas atribuições; H) Isto porque, a entender-se assim, estaria aberta a porta para que quaisquer contratos fossem lícitos celebrar por entidades públicas, desde que os proventos fossem afectados à prossecução dos seus fins, o que, pelos exemplos mostrados não tem qualquer sentido, com o que justifica essa necessidade de mínima relação directa com a satisfação do interesse público para que a Casa Pia de Lisboa possa celebrar o contrato administrativo; I) Essa relação ou ligação mínima está ausente num contrato de concessão de exploração de uma sala de jogo do bingo, pois que a exploração de um jogo de fortuna e azar não preenche a um nível mínimo a exigência de satisfação directa e imediata das atribuições públicas a cargo da Casa Pia de Lisboa, como exige a sua lei orgânica, não podendo contra esta limitação específica provinda das normas estatutárias deste instituto público a argumentação pelo carácter de norma especial que seria o artº4º REJB, pois que esse é apenas uma norma geral de atribuição de competência que tem as normas estatutárias e orgânicas específicas da Casa Pia de Lisboa, como suas normas especiais, logo não as podendo derrogar, ainda que temporalmente posterior a essas; J) Com isso, a adjudicação feita acha-se viciada, porquanto a entidade adjudicante deveria ter atendido a esse facto, o qual é do seu conhecimento, atento o facto de constar de decreto-lei publicado, o qual a Administração pública não pode ignorar, pois incumbe-lhe o cumprimento da legalidade vigente, devendo a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que anule o acto, por erro de julgamento, com violação do nº6 do artº2º, conjugado com os nº1 e 5 do artº2º e artº1º, todos do DL nº335/85, de 20 de Agosto; K) ----------------------------------------------------------------------- L) Como segundo vício e a título subsidiário, a Recorrente invocou no seu recurso contencioso de anulação um outro vício de violação de lei, desta feita por violação do artº7º, nº2 do Regulamento de Exploração de Jogos do Bingo (REJB) anexo ao DL 314/95, de 24 de Novembro, na medida em que, para fins de decisão, o acto recorrido decidiu tendo por base a asserção que «a actividade desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa (seria) mais vantajosa para o interesse público do que a do Clube A...», razão fundamental para que tivesse adjudicado provisoriamente a essa a concessão e não à ora recorrente; M) Foi entendimento da autoridade recorrida, secundada na Decisão recorrida, que quando o nº2 do artº do REJB se pronunciou pela necessidade de ser aferida a proposta que deva merecer a adjudicação por referência às " vantagens que à luz do interesse público" ofereçam, essas vantagens se afeririam por relação à actividade prosseguida por cada uma das entidades em presença, e, por conseguinte, pelo destino da afectação das verbas obtidas com os rendimentos da concessão; N) A ora Recorrente contestou e contesta que essa seja a interpretação e aplicação devida para o respectivo conceito, advogando que resulta da economia do nº2 do artº 7º do REJB que as vantagens que se retirem para o interesse são aquelas que resultarem das propostas e mediante o que nestas conste a título de contrapartidas e não a partir da actividade prosseguida por cada uma das partes ou da afectação que façam das receitas; O) Se for essa a interpretação correcta, então não haverá possibilidade de decisão efectiva quando em presença estivessem dois institutos públicos de fins semelhantes ou de fins distintos e nunca poderá uma entidade privada obter uma concessão quando concorra com uma entidade pública, pois que as atribuições públicas desta última sempre acarretariam uma sobreposição a quaisquer interesses públicos e/ou privados que a entidade pública prosseguisse, pois que os desta entidade privada seriam sempre considerados de menor relevância face aos da entidade pública, o que, convertido em apreciação no concurso, significaria que uma parte pública partiria sempre em vantagem, face a um concorrente privado quando concorressem, o que desvirtua de forma inadmissível o princípio da igualdade entre concorrentes num mesmo acto; P) A questão que se coloca a propósito do artº 7º, nº2 do REJB não se prende com a sindicância dos critérios que a Administração busque para interpretar o conceito indeterminado de maiores vantagens para o interesse público, mas sim a questão de interpretação conforme à lei permite retirar claramente a aferição das vantagens se tenha de fazer perante as propostas e não perante factores exógenos a esta, razão para que não se esteja a por em causa a discricionariedade técnica de que goza a Administração para preenchimento do conceito, mas sim o sentido de interpretação e aplicação que esta faz do preceito legal quanto, tarefa essa para a qual o tribunal administrativo é competente, pois que se situa no campo estrito da interpretação jurídica correcta a dar à norma legal que identifica os valores a serem procurados para efectivação da margem de liberdade de apreciação.
Q) Distintamente, a Decisão Recorrida declara que se está perante uma discricionariedade técnica insusceptível de sindicância, quando o uso da discricionariedade técnica implica a margem de liberdade de apreciação, mas não de decisão, já que essa é vinculada à melhor solução no quadro dos valores que o legislador ordenou ao operador administrativo que busque, com o que a correcta interpretação legal da norma em causa (artº7º, nº2 REJB) implica que a margem de liberdade de apreciação aí contida tenha alcance distinto daquele que lhe é imputado e, quando usado erradamente - como o foi- implique a invalidade do acto administrativo e o erro de julgamento de acórdão que não o declarou. Se se aceitasse a visão contida na Decisão Recorrida, não estaríamos na presença de discricionariedade técnica, a...
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