Acórdão nº 0823/15 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 07 de Abril de 2016
| Magistrado Responsável | FONSECA DA PAZ |
| Data da Resolução | 07 de Abril de 2016 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: 1. Os Municípios de Amarante, Baião, Castelo de Paiva, Cinfães, Felgueiras, Gondomar, Lousada e Paredes, inconformados com o despacho que indeferiu liminarmente o requerimento inicial do processo cautelar de suspensão de eficácia de vários actos que consideravam contidos no DL n.º 93/2015, de 29/05, e que fora intentado “contra a Presidência do Conselho de Ministros e/ou Conselho de Ministros”, dele recorreram para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões: “
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Por douta sentença proferida em 07/01/2016, pelo Meritíssimo Juiz de Direito do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, o douto Tribunal indeferiu liminarmente a petição inicial apresentada pelos recorrentes, concluindo pela manifesta ilegalidade das pretensões formuladas.
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O Município de Baião deverá ser admitido nos presentes autos, na qualidade de requerente, encontrando-se suficientemente demonstradas as razões que justificaram o atraso na apresentação da respectiva procuração.
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Entendem os recorrentes que o sentido e teor da referida decisão não procede, desde logo, por assentar em pressupostos errados quanto à qualificação dos actos em questão, com as inevitáveis consequências quanto à validade da sentença.
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Devendo concluir-se pela inadequação da argumentação constante da sentença recorrida, pela necessidade de reapreciação dos pressupostos que conduziram ao entendimento do douto Tribunal.
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E assim sujeitar a apreciação do mérito da acção administrativa interposta pelos recorrentes à jurisdição administrativa, por estarem em causa verdadeiros actos administrativos ou actos materialmente administrativos, não obstante estarem contidos num diploma legal.
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O douto tribunal recorrido limita-se a enumerar e enunciar os pressupostos, retirando dessa enumeração uma determinada conclusão, sem nunca concretizar e demonstrar na factualidade a respectiva verificação. Ou seja, o tribunal não analisou a substância dos actos “sub judice”, ficando-se pela aparência decorrente da forma dos mesmos (se determinado acto está contido num Decreto Lei, logo é tido como sendo, substancialmente, um acto praticado no exercício da função legislativa. Ora, tal pode não ser assim, como os recorrentes se esforçam “ab initio” por demonstrar).
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Será assim fundamental a caracterização e qualificação rigorosa dos já aludidos actos materialmente administrativos sob a forma legislativa, os quais por se tratar, na sua essência, de actos com autonomia própria, que poderiam ser emanados do exercício da função administrativa estarão, por essa razão, sujeitos à sindicância da respectiva legalidade e validade pelos tribunais administrativos.
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E não restam dúvidas que no caso “sub judice” estamos perante actos materialmente administrativos.
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Os Municípios recorrentes pretendem, com a presente acção judicial, a anulação dos actos materialmente administrativos a seguir identificados, todos contidos no DL n.º 93/2015, de 29 de Maio, resultantes das decisões do Governo, por intermédio do Conselho de Ministros, que aprovou o referido diploma: (a) Acto administrativo de extinção do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do Sul da Área do Grande Porto (cf. art.º 1.º, 2, art.º 2.º, 1, 2, art.º 4.º, 4); (b) Acto administrativo de extinção do Contrato de Concessão do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do Sul da Área do Grande Porto, celebrado em 26/07/96 entre o Estado Português e a sociedade A…………., S.A. (cf. art.º 2.º, 7); (c) Acto administrativo de extinção da sociedade A…………, S.A., sociedade concessionária do sistema multimunicipal acima identificado (cf. art.º 4.º, 2, 3 e 4) e transferência do património global, direitos, obrigações e posições contratuais da A…………. para a nova concessionária; (d) Acto administrativo de criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal e actos conexos (cf. art.º 1.º, 1); (e) Acto administrativo de criação da sociedade B…………, S.A. e actos conexos (cf. art.º 1.º, 2 e art.º 4.º), nomeadamente, a distribuição e valor das participações sociais nos moldes definidos; (f) Acto administrativo que determina a celebração de um novo contrato de concessão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal e actos conexos (art.º 1.º, 2, art.º 9.º e art.º 10.º); (g) Acto administrativo que convoca a primeira Assembleia Geral da sociedade B…………. para o dia 30 de Junho, 9 horas (cf. art.º 33.º).
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Considerando os efeitos que a entrada em vigor do DL n.º 93/2015 produzirá na esfera jurídica individual e concreta da A…………, não há dúvida que as decisões e os actos em questão consubstanciam verdadeiros actos administrativos, ainda que sob a forma de lei.
k) Os actos legislativos distinguem-se precisamente dos actos administrativos, pela sua natureza geral e abstracta.
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Ora, também relativamente aos actos em análise é possível concluir que não existe generalidade, dado que os mesmos permitem, só por si, a identificação individualizada dos respectivos destinatários, assim como não existe abstracção, uma vez que os referidos actos, ao contrário dos actos legislativos, esgotam-se numa única aplicação.
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Relembre-se que existem diplomas que criam o quadro normativo geral e abstracto (DL 92/2013, DL 319/94, DL 294/94 e DL 162/96) aplicável à criação e concessão de qualquer sistema multimunicipal nos sectores em questão, tratando-se, por essa razão, de leis em sentido próprio.
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Sendo evidente que, ainda que sob a forma legislativa, o DL n.º 93/2015 define e contém os actos administrativos de aplicação daquele regime jurídico geral, fazendo-o de forma individual e concreta relativamente a cada um dos sistemas multimunicipais abrangidos e respectivas sociedades concessionárias.
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Dito de outro modo e concretizando, os actos objecto da presente acção serão na realidade actos instrumentais das opções já contidas em lei anterior, sendo por essa razão actos de aplicação da lei e, como tal, actos materialmente administrativos.
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Mais, a possibilidade de impugnação de actos administrativos contidos em actos legislativos é uma questão actualmente pacífica na doutrina e jurisprudência administrativa.
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Veja-se, a título de exemplo, o Ac. do Tribunal Central Administrativo Sul de 14/07/2011, processo n.º 07548/11, no qual se conclui que “são fiscalizáveis pelos tribunais administrativos todos os actos materialmente administrativos independentemente...
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